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Nicolás Oliva

1. PROBLEMÁTICA

En la década de los 60 la “Alianza para el Progreso” creó el “Programa Conjunto de Tributación” (Joint Tax Program) buscando articular una estrategia de reformas fiscales en América Latina con tres objetivos: (i) mejorar la progresividad y suficiencia del sistema de impuestos, (ii) mantener el gasto público al mínimo para precautelar el equilibrio fiscal y (iii) implementar incentivos tributarios (IT) para impulsar la inversión privada (Tanzi, 2013).[1] El primer objetivo sigue en agenda, sin que haya cautivado a políticos y gestores de las Administraciones Tributarias. De hecho, desde los años 80, la política tributaria privilegió el Impuesto sobre el Valor Agregado (IVA), un impuesto regresivo que, si bien precautela la suficiencia recaudatoria, causa una pereza por la redistribución en la estructura del Estado. En cambio, los otros dos objetivos penetraron de forma amplia en las agendas de políticas públicas en toda la región (Lent, 1967). En este documento se analiza el tercer objetivo: los incentivos tributarios (IT) y su rol en estimular la inversión.

La política fiscal convencional ha distinguido conceptual y semánticamente a los incentivos tributarios de los subsidios cuando en la práctica son lo mismo. Ambos significan un sacrificio para el Estado, sin embargo los segundos siempre han sido dotados con una carga peyorativa, mientras a los primeros se los ha considerado como positivos, deseables e indispensables para estimular la economía.

De acuerdo con James (2013b) los incentivos tributarios utilizados han sido de seis tipos: (I) exoneraciones parciales, totales o temporales (Tax Holidays), (II) tarifas reducidas, (III) créditos fiscales por inversiones o empleo, (IV) incentivos por gastos en investigación y desarrollo (I+D), (V) súper deducciones (mayores al gasto real efectuado) y (VI) zonas libres de impuestos. Según las estimaciones de James (2013b), en América Latina su uso está bastante difundido: de un total de veinticuatro países analizados, el 75% de ellos utilizan incentivos del primer tipo, 29% aplican incentivos del segundo tipo, 46% del tercero, 13% del cuarto, 4% del quinto y 75% del sexto. De acuerdo con los objetivos que persiguen, se distinguen tres principales en América Latina: (I) destinados a regiones geográficas deprimidas, (II) actividades económicas específicas y/o (III) estímulos genéricos a la inversión o creación de empleo, como por ejemplo en I+D, en tecnologías limpias o contratación de trabajadores.[1]

La política fiscal convencional ha distinguido conceptual y semánticamente a los incentivos tributarios de los subsidios cuando en la práctica son lo mismo. Ambos significan un sacrificio para el Estado. Sin embargo, los segundos siempre han sido dotados con una carga peyorativa sinónimo de políticas “irresponsables” y “paternalistas”, mientras a los primeros se los ha considerado como positivos, deseables y hasta indispensables para estimular la economía. Este doble rasero sin duda se fundamenta en la hegemonía de un pensamiento económico en favor de los dueños de los medios de producción y en desmedro de las mayorías. Un incentivo tributario es un subsidio y por lo tanto el sacrificio fiscal del Estado debe ser cuantificado y evaluado al igual que aquellos subsidios destinados, por lo general, a igualar las oportunidades dentro de la sociedad. Después de medio siglo de vigencia, es importante saber si éstos han cumplido con el objetivo esperado o, por el contrario, se han convertido en una forma de disminuir la carga fiscal a empresas e inversionista de manera generalizada.

Ya en los años 70 existía un amplio escepticismo en la efectividad y pertinencia de los incentivos tributarios; sus críticos dudaban que el beneficio (la inversión que supuestamente inducían) compensase los costos para el Estado (Lent, 1967; Camelo y Itzcovich, 1978). Herschel (1977) alertaba de la concesión de incentivos de forma intensiva, con frecuencia de forma general y poco discriminada en toda la región. Ya en el siglo XXI, documentos del BID (Banco Interamericano de Desarrollo) y del FMI (Fondo Monetario Internacional) reafirman la desconfianza sobre la efectividad de los mismos en gran parte de los países de América Latina (Byrne, 2002; Roca, 2010, FMI, 2015).

La instauración incentivos ha sido concomitante con el desarrollo de los sistemas tributarios modernos. Según la visión tradicional de las élites políticas latinoamericanas, los estímulos tributarios son siempre positivos, sin importar su costo, qué tan efectivos son o, incluso, sin escuchar al mismo sector privado. Durante estas décadas, el debate político alrededor de los incentivos mezcló dos cuestiones: por un lado la teoría de cómo se comporta la inversión (costo del capital) que legitimaban conceptualmente su implementación y por otro, los intereses de grupos específicos que buscan reducir la carga fiscal mediante la influencia en la esfera política (lo que se conoce como “Violencia Fiscal”), provocando que grupos de poder legitimen su accionar e impongan una “verdad” poco probada pero conveniente para un segmento del sector productivo. La confianza en los incentivos tributarios descansa en la teoría neoclásica de la inversión, la cual afirma que la inversión es una función del costo del capital, donde las firmas acumularán capital hasta el punto que el beneficio exceda el costo (Jorgenson, 1963). Por ende, políticas orientadas hacia el abaratamiento del costo del capital serán factores importantes para que se expanda la inversión privada.

Sin embargo, la teoría neoclásica de la inversión tiene serios reparos en cuanto a su andamiaje conceptual, además de debilidades a la hora de retratar la realidad latinoamericana. En este sentido, otro tipo de teorías -como la del acelerador- disputan un espacio central y antagónico en la visión de los determinantes de la inversión; esta última teoría coloca a la inversión como una función de la variación de la producción, entregando un papel central a la demanda agregada (y por ende al Estado) en la expansión o contracción de la inversión. La inversión se produce gracias a la expectativa favorable de los empresarios sobre la rentabilidad: mientras exista rentabilidad -demanda- la inversión fluirá al torrente económico.

A pesar de que el debate sobre qué guía la inversión en las economías latinoamericana no está cerrado, la concesión de incentivos ha sido una política permanente en estos últimos cincuenta años, demostrando que los incentivos tributarios en la región se definen en la cancha de la economía política. Por lo tanto, es fundamental comenzar a decirlo por su nombre: los incentivos tributarios son un subsidio al sector empresarial, por ende, deben ser evaluados (su coste como su eficacia). Este documento tiene precisamente ese objetivo, analizar la efectividad de esta política tributaria y discutir qué factores influyeron en su éxito o fracaso. En un documento futuro (parte II) se presentarán propuestas de nuevos tipos de incentivos tributarios en economías latinoamericanas, las cuales comparten una características: una ausencia crónica de una cultura hacia la inversión.

2. ¿QUÉ EFECTOS HAN TRAÍDO LOS INCENTIVOS TRIBUTARIOS?

Para determinar el impacto de los incentivos hay que discutir dos categorías: (1) eficacia, es decir, si han logrado su objetivo de provocar más inversión y (2) eficiencia, es decir, que el costo no supera el beneficio neto. Un incentivo eficaz no necesariamente es eficiente y viceversa. La siguiente tabla resume los beneficios y costos asociados a los IT:

La tabla anterior muestra una dificultad importante para determinar los beneficios porque no hay una forma clara de saber qué inversión se produjo a causa de los incentivos o qué efectos indirectos deables o perjudiciales generó. En este sentido se han desarrollado investigaciones intentando aproximarse a este efecto. Decenas de investigaciones se han elaborado en las últimas décadas evaluando la efectividad de los incentivos tributarios (Lent, 1967; UNCTAD, 1996, 2000; Mintz, 19990; Bird, 2000; Clarck, 2000; OECD, 2006, 2001; Bird y Zolt, 2008; Keen y Mansour, 2010; James, 2013a, 2014; FMI, 2015). Estas investigaciones dan la idea generalizada de que los incentivos tributarios no son efectivos, son costosos, distorsionadores y están asociados con el abuso y la corrupción. Otro conjunto de la literatura más académica no es del todo concluyente. Según James (2013b), los estudios con micro datos a nivel de empresas hallan correlaciones robustas, mientras que estudios con datos macroeconómicos no evidencian correlaciones importantes. Por supuesto, existen estudios que dan credibilidad a los IT, como es el caso de Bloom, Griffith y Van Reenen (2002) quienes encuentran que los IT enfocados en I+D (Investigación y Desarrollo) inducen a mayores niveles de inversión en nueve países de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos) en el período 1979-1997. Bernstein (1986) halla que el incentivo tributario en I+D en Canadá ayuda a la inversión en momentos de bajo crecimiento económico. Dagenais, Mohnen y Therrien (1997) llegan a iguales conclusiones también para Canadá. Éste último, hace referencia a efectos positivos de los incentivos en I+D en otros países anglosajones como Australia y Estados Unidos.

Las investigaciones desde hace varias décadas dan la idea generalizada que los incentivos tributarios son inefectivos, costosos, distorsionadores y  asociados con abuso y corrupción.

Es decir, para estos países, un incentivo tributario con carácter específico tiene resultados positivos en economías donde su estructura económica, su grado de especialización y la cultura empresarial es relativamente similar y orientada a la generación de innovación. Esta realidad es muy diferente para América Latina, en la donde – después de varias décadas de aplicación- los organismos internacionales han recomendado su eliminación o, al menos, su limitación.

Otro de los beneficios esperados de los IT es la atracción de inversión extranjera directa (IED). La evidencia sugiere que en países desarrollados existe una relación positiva entre el sistema tributario que un país define y la atracción IED, mas esta correlación no es robusta en economías en desarrollo (Abbas y Klemm, 2013). La gran mayoría de la literatura corresponde a países desarrollados, según 47 estudios que analizan la relación entre tributación y IED, sólo cinco de ellos incluye a países en desarrollo (Mooij y Ederveen, 2003). En general, la literatura concuerda que el principal factor de atracción de IED está asociado al contexto general de mano de obra -calificada-, infraestructura adecuada, estabilidad macroeconómica, entre otros factores estructurales. En ese sentido, para Kinda (2014) la ausencia de este contexto en América Latina hace que la efectividad de los incentivos sean neutralizada. Singapur y Corea del Sur son citados como ejemplos del éxito de los incentivos en el proceso de industrialización. Sin embargo, en estos países los incentivos fueron sólo una parte de una amplia estrategia de desarrollo, que incluyó una fuerte presencia e intervención estatal. China también es citado como otro ejemplo de éxito de los incentivos, sin embargo, los análisis no consideran el efecto sistémico de cómo este país emergió como una potencia mundial de producción gracias a un esquema de salarios extremadamente bajos y una economía extremadamente planificada.

Con este telón de fondo, América Latina intentó posicionarse, desde los años 80, como una economía sin intervención del Estado, incentivos a la inversión y liberalización de sus economías, sin que esta estrategia lograse los objetivos esperados. África también siguió la tendencia mundial de concesión de incentivos y tampoco hay buenos resultados de su aplicación (FMI, 2015).

La disciplina económica, como es usual, con estudios híper simplificados y, por lo general, sin considerar la situación de cada país, las debilidades en las muestras analizadas y serios reparos teóricos, publicita los supuestos efectos positivos de los incentivos en la inversión extranjera directa.

Esta diferencia de resultados entre zonas geográficas hace pensar que existen otros factores estructurales que inducen transformaciones profundas. El milagro asiático, no fue precisamente un milagro, fue la acción sistemática y planificada del Estado junto con el sector privado. América Latina, lastimosamente, sigue buscando “milagros”, confiando en soluciones fáciles a problemas difíciles. Otro gran error en el diseño de los incentivos en América Latina es haber tratado a la IED como un fenómeno monolítico, de hecho, estudios recientes además distinguen a la IED en varias clases, de acuerdo a su destino: (i) orientada a los recursos -naturales-, (ii) orientada al mercado interno o (iii) orientada a capturar los conocimientos del país. En este sentido se ha encontrado que la IED orientada a captura de conocimiento es menos sensibles a los IT, mientras que éstos son más efectivos cuando la inversión está orienta a empresas de exportación (Grubert y Mutti, 2004). En la región aún los incentivos son amplios y genérico, donde históricamente la IED se ha alojado mayoritariamente en sectores de recursos naturales[1], lo que incrementa las dudas de la causalidad entre los IT y la atracción de capitales.

Dada lo poca cobertura de estudios para países en desarrollo, el Banco Mundial (“World Bank Group’s Investment Climate Advisory Services”) junto con el FMI han emprendido una serie de investigaciones para cerrar esta brecha. Entre los estudios recientes para países en desarrollo se encuentra el de Klemm y van Parys (2012), quienes aplican técnicas econométricas para verificar la efectividad de los IT en cuarenta economías en desarrollo de América Latina, el Caribe y África para el período 1985-2004. La reducida muestra (aproximadamente cuatrocientas observaciones), la causalidad efectiva[1], problemas de variables omitidas, así como la discrecionalidad en selección de las variables dependientes, crean grandes reparos a la hora de confiar en los resultados de este estudio. En cualquier caso, la conclusión es que de los tres incentivos evaluados (reducción de tarifas en el impuesto a la renta, exoneraciones temporales-Tax Holidays– y créditos fiscales adicionales por la inversión), el único que muestra ser estadísticamente significativo sobre la Inversión Extranjera Directa (adquisiciones o fusiones) es la reducción de la tarifa del impuesto a la renta. Por el contrario, no existe efecto de ninguno de los tres incentivos en la inversión que genera formación bruta de capital. Estos resultados hacen concluir a los autores que a pesar de una supuesta correlación (débil y discutible en términos econométricos), “(…) Estos hallazgos generan grandes dudas sobre el efecto positivo en el bienestar a consecuencia de la reducción de impuestos o concesión de incentivos” (Klemm y Van Parys, 2012,p. 419).

En el mismo orden de efectos, la entrada de IED tampoco parecen generar efectos indirectos sobre las condiciones estructurales de los países (Wooster y Diebel, 2010). Al hacer un balance de la evidencia, James (2013b) concluye que los posibles efectos positivos de los incentivos tributarios en la inversión no compensan a los factores estructurales como una infraestructura inadecuada, inestabilidad macroeconómica e instituciones y mercados vulnerables.

Hasta el momento hemos revisado la evidencia estadística entre los IT y la inversión. Sin embargo, otro grupo de evaluaciones se han concentrado en entender cómo responden los empresarios a los estímulos fiscales, es decir, preguntar directamente a los beneficiarios sobre la utilidad de la política. Este tipo de encuestas vienen desarrollándose desde los años 90, arrojando paradójicamente resultados diferentes a las recomendaciones de los estudios econométricos y a las recomendaciones de las cámaras empresariales: Los impuestos (tarifas, incentivos y la gestión de la Administración Tributaria) no está entre los factores que determina la inversión de los empresarios. Por ejemplo, en una encuesta en el año 2011 para diecinueve países africanos, los inversionistas identificaron doce factores como importantes a la hora de invertir, donde los incentivos tributarios estaban en el puesto onceavo con tendencia a la baja.

Para América Latina estos estudios son escasos, y aquellos que sí lo hacen, llegan a conclusiones parciales y poco contundentes, incluso usando los métodos econométricos ampliamente criticados.

En América Latina ocurre lo mismo: la decisión de inversión está condicionada principalmente a factores no tributarios (WEF, 2005; Roca, 2010). Como muestra la encuesta ‘Enterprises Surveys’ levantada por el Banco Mundial para ciento veinte países, los empresarios no ven a las cargas impositivas como los obstáculos más importantes a la hora de desarrollar iniciativas privadas (Tabla 1). Por el contrario, la corrupción, la inestabilidad política o la falta de acceso a crédito están dentro de los escollos más importantes. Tan sólo cuatro de quince países ubican a los impuestos como obstáculos centrales. Paradójicamente, uno de ellos es Panamá, considerado un país de baja tributación y México, con una de las cargas tributarias más bajas de la región. Por el contrario, son escollos al desarrollo empresarial la inestabilidad en todas sus formas, la corrupción, los costos financieros y las prácticas no competitivas. Este diagnóstico está en sintonía con las visiones de organismos internacionales y el modelo del acelerador que privilegia a la rentabilidad esperada como deteminante de la inversión privada.

Esto dejan en entredicho la utilidad per se de los IT pues se presume que no son el factor más importante a la hora de invertir. ¿Por qué no influyen en las decisiones de inversión en la forma que se pregona?

3. ¿POR QUÉ NO HAN FUNCIONADO?

Son varias las aristas que explican la poca o nula efectividad de los incentivos en América Latina. Comenzaremos a ensayar una respuesta partiendo de las causas más generales o estructurales, para luego nombrar otros factores específicos.

Causas Estructurales

I. La primera indagación que cabe es cómo una herramienta de reducción de la tributación efectiva se popularizó en una región que históricamente ha mantenido bajas cargas tributarias sobre la renta y el patrimonio. Resulta paradójica la masificación de incentivos tributarios en una región de baja o nula imposición sobre la renta y el patrimonio. Existe abundante literatura que confirma que las rentas del capital y del trabajo en América Latina han estado sujetas a una tributación efectiva notoriamente menor a países desarrollados producto de tarifas marginales menores, bases imponibles más estrechas y niveles de evasión más elevados (Morán y Pecho, 2016). En este contexto, las intenciones iniciales de los IT de estimular el crecimiento se desdibuja hacia motivaciones clientelares que responden a intereses de grupos específicos (FMI, 2015). Este fenómeno concuerda lo que Santiso (2006) denomina “Violencia Fiscal”, en donde los grupos de poder de facto tiene mayor “voz” y ejercen presión para modificar el marco tributario a su conveniencia, diluyendo los intereses de tributación progresiva expresados en tarifas marginales altas. En resumen, se consigue progresividad legal pero una ausencia total de redistribución pues las tasas efectivas son notoriamente inferiores a las tasas marginales producto de una serie de incentivos, beneficios y escudos fiscales que facilitan que las rentas altas no termine tributando a los tipos marginales más altos.

Este fenómeno no es más que el reflejo de un pacto fiscal debilitado y estrecho, donde la legitimidad de los impuestos está en entredicho en la ciudadanía y el Estado, por su parte, no logra ser eficaz a la hora de proveer servicios públicos. En este marco en que hay fracturas evidentes del pacto fiscal, ¿son los incentivos tributarios estímulos reales para la inversión o, por el contrario, funcionan como beneficios clientelares para diluir las cargas fiscales iniciales? ¿Por qué no se consolida primero la tributación directa para luego pensar rebajar cargas impositivas?

III. Cuando la inversión se realiza de todos modos no es posible identificar si ésta se produjo como consecuencia del incentivo o, por el contrario, el empresario iba a realizar la inversión de todos modos. En este segundo caso, el IT se convierte en un costo neto para el Estado, pues sólo significó un sacrificio en recaudación y una forma gratuita de reducción del impuesto para el empresario. Para que un incentivo provoque una inversión debe cumplirse que el ahorro en el costo de capital más el ingreso extra por la inversión debe ser mayor que el costo propio de la inversión. En la medida que el ahorro en el costo del capital (producto del IT) es una porción de la carga tributaria, que a su vez ésta es una porción de la utilidad generada, la rentabilidad (el ingreso esperado producto de la inversión) siempre es un factor más importante que el ahorro ocasionado por el incentivo. Entre mayor es la rentabilidad del proyecto el incentivo tributario juega un papel cada vez más marginal. Es por ello que la IED en América Latina ha estado concentrada en sectores de recursos naturales que son altamente rentables producto de ventajas comparativas. Por más que exista incentivos, si no hay rentabilidad la inversión no se realizará. Y, por tanto, cuando existe rentabilidad se cuestiona la necesidad de un incentivo, si de todas formas el empresario iba a invertir. Para que el incentivo sea realmente determinante, Estado deberá ampliar el alcance del incentivo, lo cual aumenta el costo de oportunidad para el Estado pues existen demandas sociales por ser cubiertas.

II. Desde una visión neoclásica la inversión depende del costo del capital y del ahorro. La confianza de los incentivos tributarios descansa en la teoría neoclásica de la inversión, la cual afirma que la inversión es una función del costo del capital, donde las firmas acumularán capital hasta el punto que el beneficio exceda el costo (Jorgenson, 1963). Por ende, políticas orientadas hacia el abaratamiento del costo del capital serán factores importantes para que se expanda la inversión privada. En este marco la teoría predice que una rebaja tributaria alentará la inversión. ¿Es esta visión la que mejor resume las decisiones de inversión en la economía doméstica latinoamericana? Herschel (1977) y Roca (2010) ya planteaba esta pregunta y aseguraban que si la economía se comporta como lo señala la teoría neoclásica, entonces un incentivo tributario logrará reducir el costo del capital y estimular la inversión. Si esta teoría fuese cierta, la región se habría desarrollado mucho más rápido de lo que lo ha hecho, pues siempre mantuvimos los costos laborales y tributarios a la baja de tal suerte de favorecer a los dueños de los medios de producción. La otra hipótesis sobre la inversión está en la teoría del acelerador, la cual señala que la tasa de inversión se ajusta a la variación de la producción. En este segundo caso la inversión depende del nivel de ingreso agregado y por ende está asociado a políticas de demanda. A diferencia de la teoría del costo del capital, la teoría del acelerador toma en cuenta las expectativas como un factor determinante en las daciones de inversión de los empresarios. En momentos de expectativas pesimista acerca de la rentabilidad, incertidumbre sobre el contexto político o cuando existen estructuras culturales sobre niveles mínimos de rentabilidad, el empresario intentará retrasar su inversión esperando que sean otros quienes se arriesguen primero y, una vez las condiciones hayan mejorado, entonces él tomar la decisión de realizar ese gasto. Cuando esta sensación de pesimismo se generaliza entre el tejido empresarial, la rentabilidad esperada (que incluye la probabilidad subjetiva) se reduce pues dependen de la percepción del empresario. La única forma de que las expectativas cambien es fortaleciendo la demanda agregada, pues en momentos de contracción el único agente que puede gastar mientras todos ahorran es el Estado. No se puede dejar de lado que la cultura empresarial es un factor importante, lo que Keynes llamaba “Espíritus Animales”. En ciertas culturas esto está más desarrollado y la sociedad tiende a formar grandes conglomerados de emprendedores. ¿América Latina que clase de empresarios tiene? ¿Con una baja cultura del emprendimiento son efectivos los incentivos?

Causas Específicas

IV. Existen otras restricciones que influyen en la inversión, por ejemplo, el acceso a crédito o la concentración del mercado disminuye las decisiones de inversión a pesar de que existan incentivos tributarios que aumenten la rentabilidad esperada de la inversión. En un contexto de altas tasas de interés o tasas de interés variables, nuevos emprendimientos con poco poder de mercado tendrán una rentabilidad esperada más baja (el riesgo de la inversión es más alto) y por ende aplazarán la inversión fruto de la incertidumbre. En escenarios de alta concentración del mercado, los nuevos emprendimientos tienen una barrera de entrada precisamente producto de nichos de mercado cada vez más reducidos. Estos factores influyen significativamente al momento de decidir si invertir o no.

V. En el caso de las empresas transnacionales, sus decisiones tributarias son globales (carga global), pues casi todas las legislaciones impositivas funcionan con el principio de Renta Mundial, es decir, consideran tanto los impuestos que tienen que pagar en el territorio donde realizaron la inversión, así como los tributos a ser pagados en el país de origen (residencia). En este caso toda la renta que no tributó en el país de destino de la inversión deberá tributar en el país de origen. Por ejemplo, si la empresa A es originaria del país A y en ese país la renta tributa al 30%, entonces si la empresa A obtuvo una renta en el país B, el cual cobra un impuesto de 10%, entonces el país A se reserva el derecho de cobrar a la empresa A por la diferencia no tributada en el país B, es decir, 20% sobre la renta. Este mecanismo deja a la empresa A con una carga tributaria global sobre su ingreso de 30%, aun cuando en el país B se concedió un incentivo para que tribute al 10%. En definitiva, para las empresas transnacionales los incentivos reducen en muy poco el costo del capital. En este sentido los países en desarrollo estarían recibiendo una ayuda externa negativa (“Reverse Foreign Aid”) (Bolnick, 2004; Roca, 2010).

Para América Latina estos estudios son escasos, y aquellos que sí lo hacen, llegan a conclusiones parciales y poco contundentes, incluso usando los métodos econométricos ampliamente criticados.

VI. Ahora, si bien los métodos de renta mundial neutralizan el efecto de incentivos, en la práctica las empresas transnacionales usan a los paraísos fiscales para dejar de pagar, tanto en el país de origen como en el territorio donde se produjo la inversión. Esta práctica corrupta ocasiona que las empresas perforen los sistemas de renta mundial haciendo que se inicie una competencia fiscal ilegítima, como máximos competidores los paraísos fiscales. En general los métodos de evasión internacional son otro factor que debilita el poder de los incentivos tributarios para atraer inversiones; Es decir, la planificación fiscal agresiva debilita el poder de los incentivos haciéndole irrelevantes a la hora de las decisiones. Si los paises mantienen escudos fiscales y posibilitan una planificación fiscal agresiva, los incentivos son irrelevantes.

VII. En cuestiones de eficiencia, el costo de oportunidad para el Estado de conceder un incentivo es más alto en economías en desarrollo; entre mayor es la necesidad de inversión social, el sacrificio fiscal es mayor. Esto ocasiona una presión permanente del gobierno para limitar el beneficio, mientras que existe una presión por parte de los grupos beneficiados por ampliarlos (‘Violencia Fiscal’). Este constante ejercicio de lobby, resta estabilidad, introduce distorsiones y discrecionalidades a la política que impiden alcanzar objetivos de largo plazo.

VIII. La inversión en América Latina se desarrolla en un marco de incertidumbre más alto que en países desarrollados para la mayoría del tejido empresarial (micro y mediana empresa); por el contrario, los grandes grupos económicos tienen más certezas a la hora de invertir pues tienen mayor control del mercado y mayor capacidad de competir (gastan en publicidad y mayor capital para soportar meses de pérdidas); esta situación ocasiona que la rentabilidad esperada esté altamente concentrada, lo cual es un barrera para que la inversión prolifere en todos los niveles, concentrándose en su gran mayoría en empresas que tiene acceso a crédito y en grandes grupos económicos que al tener capacidad de negociación política, buscan conseguir incentivos para comprometer una inversión, que muchas veces, hubieran realizado de todos modos. Bajo una estructura oligopólica la inversión se encuentra en un embudo, donde sólo los grandes grupos económicos pueden llevarla a cabo y por ende, se benefician de los incentivos. Esta suerte de estrangulamiento de la inversión impide que los incentivos provoquen mayor inversión en sectores empresariales diferentes a las grandes empresas. Por eso muchos incentivos están altamente concentrados (ver por ejemplo el informe de Ecuador sobre Gasto Tributario) lo que alza la alerta de su pertinencia al herir los principios de generalidad y equidad.

 


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