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NICOLÁS OLIVA PÉREZ

ALFREDO SERRANO MANCILLA

GUILLERMO OGLIETTI

RESUMEN EJECUTIVO

Este informe demuestra que combinar políticas de austeridad fiscal con liberalización comercial en Ecuador sería una fórmula incompatible con el objetivo de lograr una economía estable, soberana, justa y eficiente.

El frente externo adverso que enfrenta Ecuador, una economía pequeña y en desarrollo, no debe servir de excusa para implementar políticas de austeridad. Los grupos de interés presionan por un ajuste -liberalizar el comercio, reducir impuestos e inversión pública-, desconociendo que matemáticamente conducirán a la recesión, socavando el bienestar social, poniendo en riesgo la dolarización y afectando el crecimiento del país, el empleo y el propio sector privado.

El desafío de un buen gobierno a favor de las mayorías es lograr la sustentabilidad de los sectores fiscal y externo sin poner en riesgo los objetivos de crecimiento con inclusión e igualdad de oportunidades. Ecuador ha construido una economía robusta que le permitiría sortear el frente externo adverso a través de caminos alternativos al del paquetazo y la austeridad.

En este documento del Centro Estratégico Latinoamericano de Geopolítica (CELAG) planteamos propuestas heterodoxas para moderar el desequilibrio comercial y de las cuentas públicas, priorizando la calidad de vida de los segmentos vulnerables de la población y los objetivos del desarrollo nacional.

Para equilibrar la brecha externa se proponen varias herramientas, entre ellas, avanzar con la propuesta del timbre cambiario, varias reformas del sistema de combate al contrabando, líneas de crédito para financiar exportaciones, coeficientes de liquidez doméstica para exportadores, eliminar el crédito al impuesto a la salida de divisas para los importadores, aranceles marginales a las importaciones de bienes de lujo y a los despachos de productos que compiten con industrias nacientes en Ecuador.

En el plano fiscal, se propone simplificar la estructura fiscal, seguir innovando en tecnologías para mejorar el combate a las empresas fantasma, los paraísos fiscales y el control patrimonial, mayor control fiscal a los grupos con alto riesgo de elusión, conservar el impuesto al patrimonio, gravar las utilidades no distribuidas ni invertidas, incrementar progresivamente la alícuota del impuesto a la renta de las sociedades, reformar el impuesto a la herencia en base a un sistema de anticipos, condicionar los incentivos fiscales al logro de objetivos macroeconómicos, modificar la estructura de gastos deducibles del impuesto a la renta personal, gravar los dividendos distribuidos con una tarifa plana no deducible y reforzar la tributación subnacional entre otras.

Además, se presentan propuestas complementarias para impulsar la inversión sin afectar el salario ni recurrir al artilugio de flexibilizar las condiciones de trabajo de los ecuatorianos, entre ellas, la de hacer una supervisión exhaustiva de los costos de intermediación financieros, el desarrollo de un sistema nacional de apoyo al emprendimiento y la inversión, compras públicas y el apoyo a industrias estratégicas.


 

INTRODUCCIÓN

En 10 años de Revolución Ciudadana el Producto Interno Bruto (PIB) ecuatoriano se duplicó, lo que sumado a un descenso importante de la pobreza y la desigualdad, tuvo como resultado un mayor ingreso para una amplia capa de ciudadanos que disfrutaron de un mayor acceso al consumo, antes reservado para las clases más altas de la población. De igual forma, una economía guiada y planificada por el Estado proveyó como nunca bienes y servicios públicos de calidad, igualando las oportunidades estructurales, poniendo énfasis en salud y educación para aquellos que no podían adquirirlas en el mercado. Estos nuevos patrones de consumo y niveles de vida dignos, producto de políticas inclusivas, significaron retos importantes a la hora de preservar los macro equilibrios (brechas del sector externo y fiscal) en aras de precautelar una economía dolarizada y con permanente pérdida de competitividad producto de una inflación mayor a la de Estados Unidos.

Se añade además, desde 2015, el fin del ciclo expansivo del precio del petróleo y la fuerte apreciación del dólar, que reactivaron la implacable restricción externa (escasez de divisas para financiar el régimen de desarrollo), poniendo a la economía ecuatoriana en una situación de riesgo ante la reducción de la entrada de divisas vía exportaciones y la salida de las mismas vía importaciones. De todos modos, y a pesar del frente externo adverso, en los últimos dos años la política económica ha podido sortear satisfactoriamente las difíciles condiciones externas y mantener una democratizada demanda agregada que presiona, lógicamente, sobre la brecha externa.

El Gobierno consiguió controlar el nivel de importaciones gracias a la aplicación de las Salvaguardias a las Importaciones desde 2015 y la vigencia, desde 2008, del Impuesto a la Salida de Capitales. Estas políticas coyunturales, junto a los cambios estructurales llevados a cabo (fortalecimiento del sistema tributario, impulso a la demanda interna e inversión en talento humano e infraestructuras) permitieron que, a pesar de estos desafíos externos y el choque que significó el devastador terremoto de 2016, la economía comenzara a remontar vuelo desde mediados de 2016.

Un frente externo adverso sin duda imprime fragilidad a la economía. Sin embargo, el escenario no puede servir de coartada para cambiar de rumbo y abrazar el lema thatcheriano: “No hay alternativas”, el cual se materializa en dos postulados:

1. Políticas de austeridad fiscal, inspiradas por la falsa creencia de que el ahorro público sigue los mismos mecanismos que el ahorro privado y,

2. Liberalización del sector externo, bajo el credo de que la reducción de la inversión pública podrá ser compensada por inversión privada, un incremento de exportaciones y/o entrada de capital extranjero en el corto plazo.

Estos dos postulados se sostienen junto a la promesa de conservar pujante la demanda agregada que se ha creado en estos años.

Por el contrario, nosotros creemos que estas propuestas son incompatibles con la promesa de sostener la demanda y el bienestar de los ecuatorianos, que “sí hay alternativas” y que una salida heterodoxa a la situación actual es políticamente posible en defensa de las grandes mayorías.

Este documento muestra una propuesta antagónica al mantra neoliberal: primero, consolidar los ingresos tributarios para mantener la inversión pública que preserve la demanda agregada sin ampliar el déficit fiscal. Segundo, una política comercial lo suficientemente flexible e innovadora para estimular las exportaciones a costa de las importaciones, que equilibre el sector externo en favor de la economía doméstica.

Es necesario ser conscientes que el dominio de los macro equilibrios es crucial para esta nueva etapa de la Revolución Ciudadana. Hoy disfrutamos una economía el doble de grande que hace 10 años, pero no tenemos el doble de exportaciones (en cantidades), lo que aumenta la presión sobre la restricción externa y la escasez de divisas disponibles para destinar a políticas de crecimiento económico y desarrollo social. Un déficit comercial creciente (brecha externa), unido a la restricción en el gasto público (brecha fiscal) no es más que una receta perfecta para el desastre: un aumento de las importaciones sin un esfuerzo de gasto por parte del Estado deteriorará el ahorro del sector privado llevando a los hogares a la crisis. Este resultado es inevitable como surge de un simple análisis de la Contabilidad Nacional (ver la sección 2 para una demostración).

En este contexto la clave de la sostenibilidad macroeconómica pasa justamente por:

1. ¿Cómo controlar las importaciones para no deteriorar el delicado equilibrio del sector externo y sostener la dolarización?,

2. ¿Cómo seguir dotando de ingresos tributarios para que el Estado pueda estimular la economía a través de la inversión pública controlando el déficit?

Es momento de dudar de las soluciones fáciles frente a los problemas complejos, como propone el neoliberalismo. Sin duda, las decisiones a tomar son importantes y difíciles. Lo único que no podemos permitirnos es creer que no hay alternativas frente a la austeridad. Todo lo contrario, la austeridad conducirá inevitablemente a un colapso de la economía mientras que existen alternativas heterodoxas a la mano que deben ser evaluadas. Este documento propone una propuesta de política fiscal alternativa al austericidio, que permita estimular la inversión y garantizar una demanda democratizada cumpliendo los equilibrios macro: la brecha fiscal y la brecha del sector externo.

La siguiente sección de este informe describe los fundamentos teóricos del por qué la austeridad es la peor salida posible. El lector que no quiera adentrarse en los detalles técnicos, puede avanzar directamente a la tercera sección que plantea líneas de política para contribuir a los equilibrios macroeconómicos y aliviar la presión por los recortes y reactivar la demanda agregada a través de la inversión y el consumo de hogares.

AUSTERIDAD Y LIBERALIZACIÓN DEL COMERCIO: LA MESA SERVIDA PARA EL DESASTRE

Existe una obstinación por parte de la derecha ecuatoriana y sus analistas por mirar la situación económica de forma parcelada, atacando ferozmente al déficit fiscal como el responsable de los problemas económicos. Por décadas han intentado posicionar a la economía como una disciplina de farmacia, prescribiendo soluciones “simples” a problemas y realidades complejas. El reduccionismo de los economistas ortodoxos es tal que para cualquier síntoma del paciente el diagnóstico siempre es el mismo: el exceso de gasto del Estado y los altos impuestos que lo financian. La verdad es que el asunto no es tan sencillo y requiere un análisis más profundo. La estabilidad económica es el producto de la gestión adecuada de 3 brechas contables.

La producción de un país (PIB) contablemente se resume como PIB≡C+G+I+X-M, donde C es el consumo, G el gasto del gobierno, I la inversión, X las exportaciones y M las importaciones. Para el propósito de este documento es conveniente avanzar un paso adicional y definir la identidad contable incorporando los flujos de rentas con el exterior, es decir, el Producto Nacional Bruto (PNB), que es igual al PIB más la renta primaria neta del exterior (R)[1] . Es decir, PNB≡ PIB+R ≡ C+G+I+X-M+R. Una ventaja de analizar el PNB respecto al PIB, es que el PNB considera los flujos de capitales del exterior que en economías abiertas son determinantes a la hora de definir el nivel de ingreso de una sociedad. Finalmente, al ingreso nacional se le debe descontar el papel del Estado a través de los impuestos netos.[2]  Si restamos los impuestos netos (T) al PNB en ambos lados de la identidad y reordenamos los términos, obtenemos la siguiente identidad.

De esta forma la identidad [1] resume las tres brechas que habíamos comentado:

1. el ahorro neto privado[3] , que es el ingreso que disponen los hogares y empresas luego del consumo, de pagar impuestos e invertir.

2. la brecha fiscal o superávit del gobierno, y finalmente,

3. la brecha del sector externo, o ahorro del resto del mundo. Si el paréntesis resulta positivo, es decir, que la economía muestra un saldo negativo de la cuenta corriente, significa que está endeudándose con el resto del mundo, mientras que si tiene un saldo positivo significa que está financiando al resto del mundo.

Un superávit del sector público sólo traerá prosperidad al sector privado si se consigue que la balanza comercial más las rentas netas del exterior R sean superavitarias, en una magnitud tal que compense el aporte del sector público a la identidad. Se necesita que ingresen más divisas de las que salen, para que se compense lo que el gobierno deja de aportar a la demanda de la economía.

La principal implicación de la identidad [1] es que los tres sectores juegan un papel de interdependencia, donde un desbalance en uno de ellos debe ser compensado por los otros dos, de tal forma que al final la identidad contable debe seguir cumpliéndose. Nótese que es una identidad contable, se cumple siempre, independientemente de los supuestos o ideologías que se definan. Supongamos por un momento que el saldo de la cuenta corriente (ahorro externo), está equilibrado (es igual a cero). En este escenario la identidad [1] nos lleva a la conclusión de que un aumento del déficit público (cuando G es mayor que T), se traduce en mayores ingresos del sector privado. Es decir, del balance sectorial se desprende la relación macro más relevante: un déficit público es el superávit ahorro neto del sector privado. De la misma forma, un superávit del sector público obligatoriamente conlleva a una reducción o deterioro del ahorro neto del sector privado. Es por ello, que un permanente superávit fiscal a lo largo de los años es el germen de la recesión económica y la caída en la inversión, a menos que el sector externo compense este desbalance inicial en la contabilidad sectorial entre el Estado y sector privado.

Los balances sectoriales no hacen más que demostrar que el déficit fiscal cero en países con problemas de sector externo es una política disfuncional y no puede ser la base de la política económica.

¿Cuál es el papel que juega el sector externo? Si liberamos el supuesto de que el saldo de la cuenta corriente -ahorro externo- está equilibrado, entonces un superávit del sector público sólo traerá prosperidad al sector privado si se consigue que la balanza comercial más las rentas netas del exterior R sean superavitarias, en una magnitud tal que compense el aporte del sector público a la identidad. En otras palabras, se necesita que ingresen más divisas de las que salen, para que se compense lo que el gobierno deja de aportar a la demanda de la economía. De igual forma, un déficit perpetuo con el exterior sólo significa que los dos sectores (privado y/o público) deberán compensar con desahorro perpetuamente ese desbalance, lo que significa más endeudamiento del sector privado, del sector público o una combinación de ambos.

En definitiva, los balances sectoriales no hacen más que demostrar que el déficit fiscal cero en países con problemas de sector externo es una política disfuncional y no puede ser la base de la política económica. Esta es la razón de porqué Alemania no necesita incurrir en un déficit fiscal, pues su saldo de cuenta corriente es tan superavitario que el sector externo financia por completo el ahorro de los hogares alemanes y el gobierno puede permitirse mantener un déficit cero (déficit cero no significa gastar poco, de hecho, gastan pero también tributan mucho). Al mismo tiempo, el superávit alemán tiene como contrapartida contable el déficit recesivo de sus socios comerciales de la Eurozona.[4] 

El lector interesado en enriquecer el debate podrá advertir que hasta el momento no hemos introducido ningún supuesto o postura ideológica. Básicamente hemos descrito el funcionamiento contable de cualquier economía.

La cuestión sobre ¿cómo llevar la economía a una senda sustentable de crecimiento y generación de empleo?, debe realizarse partiendo de que el modelo de las 3 brechas presentado muestra todas las variables de la identidad contable anterior están interconectadas.

La ortodoxia económica propone dos postulados básicos:

1. Estado mínimo: Gracias a la reducción o eliminación de gastos o impuestos. El repliegue del Estado genera las condiciones de libertad para que los agentes inviertan, traigan capitales del exterior y dinamicen así la economía y el empleo. Es decir, presuponen que la participación del Estado en la economía es nociva para la economía pues presiona por un lado sobre las importaciones y, por otro, desalienta la inversión y el ingreso de capitales externos.

2. Desregulación y liberalización de la economía: A través de la desregulación y apertura comercial, la economía se libera de distorsiones y gana competitividad, lo que terminará atrayendo inversionistas nacionales y extranjeros, generando empleo y crecimiento económico. En definitiva, reducir los impuestos favorece la “libertad” de empresa, lo cual impulsa la inversión privada que viene a sustituir a la pública.

¿Por qué la receta que aúna austeridad fiscal y liberalización comercial es una mesa servida para el desastre? Al observar la ecuación [1] se deduce que para cumplir el objetivo de austeridad (déficit fiscal cero o con superávit) y al mismo tiempo mantener inalterado el ahorro privado, debe crecer el saldo de cuenta corriente. Sin embargo, lo que propone la economía neoclásica es la liberalización del comercio, lo que implica, por el contrario, un aumento de las importaciones (lo que efectivamente está ocurriendo tras eliminar las salvaguardias). Para compensar ese desbalance en el sector externo proponen dos quimeras: (i) exportar más y (ii) traer capitales frescos desde el exterior.

La respuesta es evidente, los capitales no se alojan en economías más “libres”, sino en economías más rentables y con capacidad instalada.

En primer lugar, el incremento sustancial de las exportaciones en el corto plazo es una quimera, pues al ser Ecuador un exportador neto de materias primas sus ingresos de exportación fluctúan de acuerdo al precio, mas no respecto a la productividad real de nuestra producción. Esta realidad productiva no puede superarse en el corto plazo por las condiciones estructurales de Ecuador, como el tamaño pequeño del mercado interno, la dolarización que encarece nuestra producción y un acervo tecnológico y de capital propios de un país en desarrollo, que sin duda lastran la competitividad de nuestra industria.

En segundo lugar, un incremento del ingreso de capitales a consecuencia de la liberación es un hecho no demostrado en la práctica y aún más difícil para una economía pequeña como la ecuatoriana. Los capitales nunca han ingresado en la forma necesaria, y menos a sectores que contribuyan a cambiar nuestra matriz productiva. La mayoría se han dirigido a sectores explotadores de recursos naturales. Ecuador, una economía pequeña con poca industria y con un mercado de consumo que aún sigue siendo pequeño a pesar de la notable mejora de estos 10 años, ¿puede en realidad competir de forma automática con otros mercados para atraer capitales? La respuesta es evidente, los capitales no se alojan en economías más “libres”, sino en economías más rentables y con capacidad instalada (carreteras, infraestructura, fábricas, etc.).

Resulta difícil pensar que los capitales entrarán por arte de magia sólo por el hecho que nos declaremos “libres” y fervientes defensores de la austeridad. A los ojos de un desprevenido, el crecimiento de la IED durante los años 90 parece confirmar la hipótesis que postula la amalgama entre liberalización e incremento de la IED en América Latina. En efecto, la evidencia muestra que se rechaza la relación causal entre liberalización y entrada de capitales:

(I) Durante los 90 la IED creció en todo el mundo y en América Latina avanzó menos que en los países desarrollados,

(II) El auge mundial de la IED en los 90s se explica en gran parte por el incremento de la valorización de los activos internacionales (hubo un fenómeno de inflación en los precios de los activos) y la financiarización de la economía mundial

(III) Este auge de la IED estuvo altamente concentrado en el Mercosur (énfasis en Brasil y Argentina) sin que en esos países se incrementaran ni la inversión y el empleo, sino todo lo contrario, se incrementaron las importaciones, el desempleo y el déficit de cuenta corriente (Chudnovsky y Lopéz, 2000).

(IV) Las cifras de IED sin duda son engañosas, pues incluyen capitales golondrina y, tal vez lo más cuestionable, es el efecto de falsos prestamos entre transnacionales para generar ficticiamente costos financieros y reducir el pago de impuestos (lo que se conoce como subcapitalización).

(V) Gran parte de la IED fueron fusiones y adquisiciones que no contribuyeron a ampliar la capacidad instalada y

(VI) La gran mayoría de la IED se dirigió a sectores extractivos basados en los recursos naturales, o rentistas, como el sector financiero y las empresas privatizadas, por lo que no contribuyeron a transformar la matriz productiva de la región.

(VII) La IED no es un entrada incondicional de divisas, sino que genera un pasivo que generará en el futuro egresos de capital en concepto de remesas de capital, intereses o utilidades. De hecho es el mayor pasivo externo de la región. Como señala la CEPAL, “(…) la IED no es una fuente de capital gratuito y, por lo tanto, los países deberían intentar dirigir estos flujos a proyectos con capacidad de transformar su estructura de producción.” (CEPAL, 2015, p. 11).

(VIII) Finalmente, las rentas –dividendos- generadas por la IED son repatriadas en su gran mayoría al lugar de origen. En 2014 la utilidad repatriada por las transnacionales ascendió a aproximadamente el 50% de la utilidad generada en América Latina según el mismo estudio de la CEPAL. Esta cifra sin duda está subvaluada debido a que es conocido que existe una importante salida de dividendos de forma oculta (habitualmente disfrazada como pagos de royalties o intereses) para evitar los impuestos.

 

Todos estos argumentos, más numerosos estudios empíricos[5]  , dan poca credibilidad al postulado de que la liberalización de la economía será una fuerza de gravedad para atraer capitales del exterior. Más aún si tenemos en cuenta el actual contexto económico y geopolítico global, dado que a diferencia de los 90 el mundo está recesión, por lo que no podremos contar con el viento de cola del comercio global, y el ascenso del proteccionista Trump al poder, en el mayor mercado del planeta, delata que difícilmente podremos contar con una salida exportadora a la alemana.

Por el contrario, al cerrar el déficit fiscal y liberar las importaciones entraremos en una espiral de crisis de comercio exterior y ausencia de demanda agregada, dando como resultado una crisis de rentabilidad, de reducción del producto y del empleo, de riesgos crecientes sobre el sistema monetario y, por ende, de menor ahorro e inversión privada. Y lo que es peor, después de cumplir con la receta neoliberal tristemente nos daremos cuenta que los capitales nunca llegaron, a costa de un enorme deterioro de la calidad de vida de nuestros ciudadanos.

La economía neoclásica deposita una excesiva confianza en que la reducción de impuestos genera las condiciones necesarias para que la inversión privada se active y genere empleo. ¿Qué induce a los agentes a invertir? ¿Son los bajos impuestos? o ¿es la rentabilidad esperada? La regla básica que guía la decisión de inversión es la tasa de retorno esperada. Esta es una verdad de Perogrullo, sin embargo, la ortodoxia económica quiere convencernos de que los impuestos son determinantes de la rentabilidad acusándoles de ser el germen de la falta de inversión, sin reconocer que, los impuestos (al igual que los salarios), no sólo representan costos para las empresas, sino que también son una fuente de demanda agregada y por lo tanto de rentabilidad. Los impuestos generan ingresos al Estado y a través del gasto y la inversión pública, demanda. La economía neoclásica no parece percibir el doble papel de los impuestos, por un lado como costo para las empresas y, por otro, como fuente de demanda.

De hecho, no existe evidencia robusta de que la disminución de impuestos lleve a la economía al pleno empleo, una proposición que sostiene la atractiva y falaz curva de Laffer[6]  . Usando el marco neoclásico, los estudios suelen validar la existencia de la curva de Laffer (Canto et al., 1978; Schmitt-Grohe y Uribe, 1997; Travandt y Uhlig, 2009), aunque otros estudios, dentro del mismo marco neoclásico, rechazan la coherencia de la forma de la curva y su continuidad (Malcomson, 1986). Yanagawa y Uhlig (1996) hallan que mayores impuestos a las ganancias de capital llevan, paradójicamente, que el crecimiento económico se acelere. Goolsbee (1999) and Saez (2004) no encuentran que una reducción de impuesto genere mayor recaudación como pronostica Laffer. Uno de los argumentos de la literatura a favor de la Curva se asienta sobre la elasticidad negativa del trabajo a la tasa impositiva. Sin embargo, este es una de los supuestos más discutibles del andamiaje neoclásico, en particular para economías en desarrollo donde la oferta de trabajo es rígida, es decir, la gente no deja de trabajar si le suben los impuestos. Una extensiva literatura en Economía laboral ha mostrado que los cambios en las tasas impositivas tienen poco impacto en la oferta laboral de muchas personas, particularmente para los hombres en edad máxima de rendimiento (Pencavel, 1986; Heckman, 1993; entre otros). Esto parecería indicar que el postulado central de la curva de Laffer es contundentemente falso.

Por el contrario, una reducción del Estado en momentos económicos delicados, contribuye a debilitar la demanda agregada, reduciendo las expectativas de los empresarios y, por ende, frenando las decisiones de inversión. Debe notarse que la ortodoxia de la economía es oportunista haciendo hincapié en el efecto directo que tienen los mayores salarios e impuestos reduciendo la rentabilidad en las hojas de balance, y se aprovecha de la dificultad de la ciudadanía en general para percibir sus efectos positivos, pero indirectos, sobre la mayor demanda agregada. Es por esta razón que, en un momento de expectativas débiles del sector privado, la austeridad es el peor remedio para enfrentar la tendencia recesiva del ciclo económico. La crisis de 2008 sirvió para contrastar este hecho: la austeridad fue el camino en Europa y son ya casi 10 años que Grecia, España o Portugal[7] , viven recortes, déficit y menor crecimiento y bienestar social. En cambio, Estados Unidos tan pronto inició la crisis adoptó una política de estímulos públicos que lograron superar la crisis. Lo mismo ocurrió con Ecuador durante 2009, el estímulo público permitió superar rápidamente la desaceleración.

En suma, frente a las políticas de austeridad que incluso representan la amenaza más contundente al sostén de la dolarización, el objetivo es incrementar el bienestar de los ecuatorianos para reactivar la economía del país. El incremento de la demanda agregada (que implica mayor calidad de vida) es la mejor estrategia para generar empleo y mantener la dolarización.

POLÍTICAS ECONÓMICAS HETERODOXAS DE CORTO PLAZO

Tras mostrar que las políticas de austeridad son contraproducentes para los objetivos de bienestar y desarrollo de nuestro país, el objetivo de esta sección es proponer alternativas en post de 2 objetivos: (1) Equilibrar el sector externo y (2) Preservar una demanda agregada (democratizada) a través del gasto público sin comprometer la sustentabilidad fiscal. En base a estos dos objetivos se proponen las siguientes medidas:

Brecha sector externo

1. Lucha contra el contrabando, el cual es un enemigo silencioso y debilita la dolarización al igual que afecta nuestra capacidad de producción interna. Con un agravante, y es que no se sabe con certeza su dimensión y cómo opera en la economía sumergida, por ende, la actividad no se refleja en impuestos internos, contratación de mano de obra que cotiza a la seguridad social, ni se pueden establecer políticas que ayuden a dinamizar y mejorar las condiciones de la población vulnerable que vive del comercio informal. Por ende, se propone:

– Intensificar los controles en los puntos de venta para detectar mercancías ingresadas ilegalmente. Es fundamental integrar los controles con el Servicio Rentas Internas (SRI) para que fedatarios fiscales y agentes aduaneros trabajen en conjunto. Será difícil reducir el contrabando en frontera, por lo cual, se debe intensificar los controles en los puntos de venta y el comercio electrónico.

– Nuevas medidas para reducir el contrabando técnico (sub valoración de mercancías importadas). Se propone dotar al Estado con la facultad de Derecho de Tanteo para evitar la subvaloración, es decir, otorgándole al Estado la potestad para adquirir una mercancía al precio declarado en aduana cuando se sospeche que hay subvaloración.

– Imponer a las importaciones más riesgosas la obligación de integrar un sistema de rastreo de mercancías para saber quiénes son sus distribuidores, lugares de destino y precios de venta al público, para determinar gracias a esta información si existe subvaloración. Se debe crear una oficina de inteligencia financiera para el contrabando que estudie el flujo del dinero y cómo operan las tramas de contrabando.

– Agregados fiscales en los países donde exista más riesgo de contrabando técnico, de tal forma que funcionarios de SENAE[8] -SRI trabajen en los puertos de embarque (origen de las importaciones) como agentes encubiertos para poder determinar los precios reales de la mercancía que se importa a Ecuador. Estos funcionarios tendrán la tarea de informar de las importaciones riesgosas.

– Intercambio de información con las aduanas más importantes para saber a qué valores se están embarcando las mercancías.

– Rastreo del verdadero origen de las importaciones y de contenido nacional de las mismas, para evitar la práctica cada vez más extendida de que nuestros países que son socios comerciales, aprovechen las ventajas arancelarias disfrazando como propias importaciones que en realidad provienen de países que no pertenecen a los acuerdos comerciales

– Nuevos sistemas de control de combustible, para frenar el contrabando en las fronteras norte y sur.

2. Retomar la propuesta del Timbre Cambiario. Esta innovadora propuesta ecuatoriana, ya discutida desde 2015, consiste en crear un mercado de derechos de importación regulado por el Estado quien definirá los cupos de importación de acuerdo con una subasta entre exportadores e importadores. En este mercado los exportadores serán los oferentes quienes proveerán de mayores cupos en función de las divisas que traigan al país, mientras que los importadores serán los demandantes pues necesitarán de estos cupos para poder importar. El papel de los cupos es establecer un precio -tipo de cambio- a este derecho de importación, siempre superior a cada dólar que se usa para importar. Por ejemplo, si un exportador regresa al país 1 dólar, este genera 1 cupo, sin embargo, para el importador esté cupo no costará 1 dólar sino, por ejemplo, un dólar con treinta centavos. Es decir, para el importador se encarece la importación en un 30%, y al mismo tiempo esta ganancia va en una parte considerable al exportador quien tendrá el incentivo necesario para traer las divisas al país pues ganará una tasa de interés superior a cualquier rendimiento en el exterior. El mercado será administrado, el Estado lo regulará ofertando cupos para jugar con el tipo de cambio específico en este mercado de divisas y evitar monopolios y oligopolios en los cupos.

3. Creación de un banco de fomento a la exportación.- Para reducir la dependencia que tienen los exportadores a las ventas a crédito, donde sus exportaciones son pagadas mucho después de que se entregan los productos, se propone la creación de un banco especializado (o una línea de crédito como alternativa) para que el exportador pueda contar con los recursos frescos en el país sin depender de las ventas a crédito. Esto dará liquidez al exportador mejorando su competitividad.

4. Coeficientes de Liquidez domestica para Exportadores. En la actualidad los exportadores no están obligados a liquidar las divisas en el mercado doméstico, por lo cual, contribuyen poco a aumentar la oferta de divisas local y, por lo tanto, contribuyen a debilitar la dolarización. Por el contrario otro sector como son las instituciones financieras, sí tienen la obligación de mantener un mínimo de sus reservas en el país a través de lo que se conoce como los coeficientes de liquidez domestica que supervisa el BCE. Esta política exitosa que es aplicada a la banca privada, debe ser ampliada para los exportadores de tal suerte de tener un monitoreo permanente de sus balances contables con el exterior y exigir que su aporte de dólares al sistema monetario domestico sea cada vez mayor. Esta propuesta estará articulada con el Timbre Cambiario.

5. Eliminar el crédito de ISD que hoy goza un grupo considerable de importaciones. El ISD juega un papel importante en la dolarización. Sin embargo, los importadores conservan un beneficio: a un número considerable de bienes de importación se les concede un crédito tributario a ser aplicado al impuesto a la renta por el ISD pagado en la importación. Este efecto es considerable en términos de recaudación que sacrifica el Estado, por lo cual, se recomienda eliminar este beneficio y dejar el crédito de ISD sólo a productos realmente trascendentales para el funcionamiento de la economía.

6. Un aumento general de medio centavo por cada dólar de bienes importados. En el 2016 los ecuatorianos importaron US$14.7 mil millones. Este modesto arancel de medio centavo hubiese generado US$735 millones para el Estado sin mayor impacto para la población.

7. Un arancel adicional de 3 centavos por cada dólar de bienes suntuarios importados, como autos de lujo y ropa de marca. Este arancel más alto generaría recursos adicionales y únicamente afectaría marginalmente a los sectores más privilegiados de la población.

8. Aranceles de protección a industrias nacientes. La Organización Mundial de Comercio permite a los países en desarrollo aplicar protecciones a las industrias nacientes durante 8 años. Este es el momento para definir un número manejable de industrias nacientes que serán protegidas durante los próximos 8 años por medio de aranceles y otros mecanismos de fomento, como la compra pública y subsidios de investigación y desarrollo.[9] 

Brecha fiscal

No es realista que el sector privado pueda suplir la inversión pública en el corto plazo. Tampoco que la inversión privada es consecuencia de los incentivos tributarios o bajos impuestos. Por ende, una política heterodoxa deberá proponer dos caminos posibles: primero, inducir a que los privados inviertan o, caso contrario, si no están dispuestos a hacerlo, el Estado deberá financiarse con nuevos recursos para hacerlo por su propia cuenta. De esta forma se proponen las siguientes políticas que estimulen la inversión privada y/o financien la inversión pública:

1. Gravamen a las utilidades no distribuidas y no invertidas. Entre 2007 y 2016 las ganancias de los empresarios han sido extraordinarias. Sin embargo, las empresas han “aplazado” la distribución de los dividendos que le correspondían a los accionistas (lo que se conoce como ganancias no distribuidas) en gran medida para evitar el impuesto a los dividendos, realizando un asiento contable en el patrimonio sin que se canalice hacia la inversión productiva. Es fundamental que esos recursos se canalicen al torrente económico vía inversión o, caso contrario, que paguen impuestos y así el Estado pueda invertir. El principio es simple: si el privado no quiere invertir, el Estado se financiará para invertir. Por ende, se propone gravar con un impuesto del 5% al stock de utilidades no distribuidas en el caso que no se invierta en el siguiente ejercicio económico. La inversión debe ser productiva. Si después de un año las empresas no invierten, el Estado cobrará el impuesto y tendrá mayores recursos para canalizarlos hacia la economía fortaleciendo la demanda agregada.

2. El impuesto a la renta de sociedades al 30%. La evidencia muestra que la reducción de 3 puntos porcentuales en la tarifa del impuesto desde 2010 (de 25 a 22%) no consiguió el objetivo de atraer mayor inversión, nacional o extranjera. En cambio, se debilitó la progresividad y la suficiencia recaudatoria. Proponemos lo contrario, subir la tarifa en el primer año a 25% y a partir del segundo año subir a 27%, en el tercer año a 28% y a 30% el cuarto año. Este incremento sólo será suspendido si se cumplen metas de inversión del sector privado de forma agregada en la economía: la Formación Bruta de Capital Fijo (en % del PIB) debe llegar a una meta establecida para que se suspenda el aumento de la tarifa. Si no se logra este objetivo macroeconómico de aporte de la inversión privada, entonces la tarifa subirá hasta llegar al objetivo de 30%. Si se cumplen estas metas, el aumento de la tarifa puede ser aplazado indefinidamente. La forma de entregar incentivos debe cambiar: deben estar condicionados al cumplimiento de objetivos, en lugar de entregar el incentivo antes de que se cumplan las promesas.

%

AUMENTO GRADUAL DEL IMPUESTO A LA RENTA EN LAS SOCIEDADES

3. Focalizar de mejor forma las deducciones de gastos personales en el impuesto a la renta de personas naturales. Se propone un diseño de deducción en base a las cargas familiares y no sólo por consumo. Esto dará progresividad y, además, podrá reducir el beneficio a una capa de la población que hoy sí está en capacidad de contribuir, pero no lo hace: personas solteras sin hijos que tiene un salario aproximado de 1.800-2.500 dólares al mes y que hoy no pagan impuesto a la renta. Hay que velar por un diseño que no desestimule la facturación que se consiguió con el método actual. Aproximadamente el 6.6% de la población económicamente activa paga impuesto a la renta (personas naturales), que resulta una base estrecha de contribuyentes.

4. Gravar los dividendos a una tarifa plana sin capacidad de deducción. Hoy el dividendo entra a tributar dentro del sistema de renta global en la tabla progresiva del impuesto a la renta -y las respectivas deducciones del impuesto pagadas en la sociedad- aplicando 3 formas distintas de cálculo. A pesar de que teóricamente es deseable la progresividad, este principio hace que sea un método sumamente complejo, que dificulta tanto al contribuyente la administración, como el SRI su determinación. Esto ha diluido la efectividad en términos del cumplir el principio de justicia del impuesto (si el impuesto está vaciado no hay justicia). Para ello se propone un método más simple con un gravamen plano, a tarifa fija, sin capacidad de deducción, lo cual implica considerar al dividendo como una renta pasiva del capital.

5. Mantener el impuesto patrimonial que se creó tras el terremoto por los próximos 2 años. Podrán exonerarse aquellos contribuyentes que se comprometan a realizar inversiones que generen un mínimo de empleo (estableciendo un coeficiente mínimo de empleo por monto de capital).

6. El impuesto a la transmisión de patrimonio es fundamental para la democracia y para la equidad de oportunidades de largo plazo. Sin embargo, dado que se tributa al final de la vida del contribuyente, existen altos riesgos de evasión y el Estado pierde la oportunidad de los recursos (el valor presente del dinero). Se propone:

a) Establecer una retención anual del 1% del patrimonio que servirá como crédito tributario para los herederos al momento que tengan que pagar el impuesto a la herencia (hecho imponible).

b) Establecer también una exoneración de esta retención a patrimonios menores a la franja exenta del impuesto a la herencia y a contribuyentes que tengan una relación empleo generado/patrimonio neto, que sea superior a un rango a determinar, lo cual privilegia al capital industrial y la creación de empleos y penaliza al capital destinado a la importación.

7. Un nuevo ataque a la evasión mediante la innovación tecnológica del SRI, que incluye

– Un nuevo diseño institucional centrado en las empresas fantasmas: El control de 2016 y 2017 generó más de 682 millones. El potencial de recaudación es enorme; se requiere invertir recursos para transformar los sistemas de control que logren detectar de forma automática transacciones con riesgo de empresas de papel (fantasmas). 280 millones han sido recaudados hasta el momento, lo que significa el 41% del total.

– Nuevo sistema tecnológico de control patrimonial: permitirá reducir la evasión de renta e IVA. Cuando una renta se oculta del sistema de impuestos, ésta se aloja en un activo (financiero, inmobiliario, etc.). Un buen sistema de relevamiento patrimonial permitirá gravar cualquier incremento patrimonial no justificado (incorporado en la reforma de 2014). Este instrumento también ayudará al control de la corrupción, que hoy resulta invisible producto de la ausencia de un sistema nacional de registración patrimonial.

– Lucha reforzada contra los paraísos fiscales: aunque se ha hecho mucho, debe reforzarse la gestión tributaria en materia de fiscalidad internacional, apoyándonos en la estrategia de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos) sobre flujos ilícitos será sin duda un buen camino. Debemos ser consecuentes con la consulta popular de 2017.

8. Mayor control a los profesionales de libre ejercicio, quienes son contribuyentes con alto riesgo de elusión. En el corto plazo el SRI tendrá la capacidad de proponer a los contribuyentes la “declaración sugerida” (la Administración Tributaria, en base a la información que dispone, puede construir la declaración de impuestos de cada contribuyente en base a sus movimientos bancarios y patrimoniales registrados). Con esta herramienta se hace cada vez más fácil dar un paso más hacia la automatización y la eficiencia y exigir que todo profesional que tenga una libre actividad deba bancarizar todos los costos que se imputan a su actividad. Esto permitirá reducir el riesgo actual de sobre declaración de costos de las personas naturales con actividad económica y sub-declaración de ingresos. A nivel de América Latina este segmento de contribuyentes es el que más evasión presenta.

9. Es el momento de revisar los incentivos fiscales otorgados, los cuales han demostrado ser poco efectivos. La evidencia internacional acerca de la efectividad de estos incentivos comprueba su ineficacia e incluso, organismos internacionales como la OCDE son cada vez más escépticos y no los recomiendan. Debe revisarse el Gasto Tributario para mejorar la efectividad y reducir el riesgo de elusión, entre ellos: (1) Reinversión de utilidades. (2) Doble deducción por inversiones. (3) Depreciación acelerada. (4) Crédito fiscal en el ISD. (5) Convenios de doble tributación. (6) Exoneración de la 13va y 14va remuneración. (8) Amortización de pérdidas. (9) Mejorar la definición de qué es una organización sin fines de lucro.

10. Reforma institucional para transformar la tributación sub-nacional. En materia de la tributación de Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD), Ecuador sigue entre los más deficitarios de la región (entre impuestos, tasas y contribuciones la recaudación es menos del 1% del PIB). Mientras existan 221 Administraciones tributarias (una por GAD) no se podrán sistematizar políticas tributarias eficaces para gestionar mejor los tributos municipales. Se propone que exista como máximo 1 administración tributaria por cada Región (una de las divisiones territoriales que creo la constitución de 2008) o de acuerdo con la división de zonas de planificación que actualmente funcionan en el Gobierno Central. Mantendrán su autonomía, pero con un nuevo pacto de corresponsabilidad fiscal.

11. El impuesto Ambiental puede ser una herramienta para controlar el consumo de combustible y que cumpla el principio de que quien contamina paga. El sistema tecnológico del SRI permite saber cuántos galones de combustibles consume cada vehículo, por lo que se podría reformar el impuesto:

(1) Para que tribute de acuerdo con el consumo que cada contribuyente tiene anualmente, penalizando los consumos que impongan costos ambientales. Trae beneficios adicionales, pues un control de este tipo constituye un sistema de alertará a la SENAE de consumos extraños y permitirá evitar el contrabando de combustible: otro problema estructural de la economía.

(2) Para que el subsidio al combustible se otorgue a los estratos sociales que más lo necesitan. Hoy el subsidio al combustible es regresivo y esta situación debería revertirse.

El impuesto ambiental puede ser una herramienta para controlar el consumo de combustible, evitar el contrabando y que cumpla el principio de que quien contamina paga.

12. Simplificación de la normativa. No debe confundirse simplificación con desregularización, que es la interpretación que intentan posicionar los grupos de presión. El reto consiste en elaborar un plan quirúrgico de simplificación y racionalización regulatoria, continuando con los esfuerzos realizados para disminuir la tramitología ya emprendidos.

Otras medidas (estímulos a la inversión)

1. Revisión de los costos bancarios. Es indispensable que se realice una auditoría integral de costos de los créditos, pues las tasas activas son muy altas en el contraste internacional. ¿Cómo invertir y emprender a ese nivel de tasas de interés? Esta temática nunca está dentro de los reclamos de las Cámaras de Producción y Comercio quienes sólo reclaman rebajas en los impuestos. El conocimiento de los costos reales de provisión del crédito permitirá regular de mejor forma las tasas activas de la economía, reducir costos empresarios y aumentar la competitividad.

2. Redirección de la Compra pública priorizando los proveedores que generen más encadenamientos nacionales. El Servicio Nacional de Contratación Pública (SERCOP) cuenta con el sistema tecnológico que mide cuales son las cadenas que más insumos o eslabonamientos nacionales involucran (sistema de redes elaborado por el SRI). Debe usarse para entender los multiplicadores keynesianos en la economía y mejorar la eficiencia e impacto del gasto público en la actividad económica (aproximadamente 12% del PIB).

6. Desarrollo de un sistema nacional de apoyo al emprendimiento y la inversión. Ecuador actualmente carece de un Sistema Nacional de Apoyo al Emprendimiento y la Inversión productiva. Esta es una tarea impostergable para estimular la inversión y el emprendimiento de los ecuatorianos, lo que contribuirá al objetivo de igualar oportunidades y expandir nuestras competencias y capacidad productiva. Relanzar la iniciativa INGENIATEC, que consiste en seleccionar productos de mediana tecnología, que son comprados frecuentemente por el Estado y que son importados. Si la empresa nacional -que debe trabajar con una universidad- puede hacer y vender al Estado, éste le garantiza ser proveedor único por 5 años

7. Romper con la economía de la intermediación y fortalecer la economía de la producción. Hoy los productores ceden parte de su tasa de ganancias a los eslabones distribuidores y comercializadores. Se propone un sistema que mida las tasas de ganancias en las principales cadenas de comercialización, para que el Estado pueda jugar como un agente de regulación. Al igual que el Estado, negocia el Salario Básico Unificado entre empleados y empleadores, es importante que también se regulen y negocien las tasas de ganancia de la comercialización y el transporte.

5. Ampliación del apoyo a las industrias estratégicas para la exportación. Incluso en países ‘neoliberales’ como Chile, existen instituciones públicas que apoyan de manera focalizada al desarrollo de sectores industriales estratégicos por medio de investigación y desarrollo, asesoramiento legal y comercial e incluso inversiones directas o empresas públicas.


 [1] Definimos R como las rentas o remuneración que recibimos por el uso de nuestros recursos, capital y trabajo, en el extranjero, menos las rentas pagadas por nuestro país a extranjeros por los mismos conceptos.

[2] Son netos pues se contabilizan los impuestos y las subvenciones.

[3] Se denomina ahorro neto pues al ahorro clásico S=PNB-T-C, se le resta la inversión para tener un balance neto de cuánto le queda al sector privado al final del período descontando todas los consumos, impuestos y otro tipo de consumo como es la inversión.

[4] Por ello no sorprende que el pasado julio, en la cumbre del G20, el FMI volvió a pedir a Alemania que reduzca sus superávits comerciales pues está llevando a la debacle al sur de Europa.

[5] Por ejemplo ver Oglietti (2007), Town (2003), Salt (1992) o Lall y Streeten (1977)

[6] Para profundizar en este tema ver Mazerov (2016), “Kansas’ Tax Cut Experience Refutes Economic Growth Predictions of Trump Tax Advisors”, CBPP.

[7] Portugal ha empezado a salir de la crisis justamente por salirse del recetario de austeridad. Por el contrario, Alemania es el gran triunfador pues su capacidad de exportación le permite mantener políticas de austeridad. ¿A qué país se asemeja más Ecuador? ¿Acaso Ecuador es semejante a Alemania? ¿Puede sustituir el déficit fiscal con aumentos de las exportaciones? Definitivamente no.

[8] SENAE (Servicio Nacional de Aduana del Ecuador)

[9] Algunas medidas arancelarias pueden contravenir acuerdos comerciales existentes. Sin embargo, muchos países — desde EEUU hasta Nigeria— han optado en varias ocasiones por contravenir los términos de sus acuerdos comerciales por razones de interés nacional sin sufrir mayores consecuencias.

 

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REFERENCIAS

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  • ​Oglietti, G. (2007). La relación de causalidad entre el crecimiento y le IED en Argentina ¿Pan para hoy, hambre para mañana? El Trimestre Económico, 349-378.
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