Brasil 2020: una política exterior en transición

Son varios los expertos que vienen advirtiendo sobre un cambio cualitativo en lo que significa Itamaraty (Ministerio de Relaciones Exteriores) como estructura del poder político del país; una especie de impasse. La redefinición en curso del perfil de la diplomacia brasileña tuvo un punto de inflexión bien claro a partir de la llegada de Michel Temer a la Presidencia (agosto 2016), al margen de que algunos indicios previos ya llamaran la atención. Por ejemplo, a partir del 2015, en relación con los debates parlamentarios referidos a la designación de los diplomáticos, se evidencia un aumento del tiempo de tramitación de esas designaciones, lo que muestra el carácter más discutido que asume la materia en cuestión. Hoy en día, y al margen de las características de la política exterior del Gobierno de Jair Bolsonaro que aquí será descrita, hay datos elocuentes de este impasse.

En un sentido más estructural, puede verse que la distribución del cuerpo diplomático brasileño no se corresponde con la naturaleza de sus intercambios y vínculos comerciales (lo que suele destacarse actualmente muchas veces como criterio): Brasil tiene cuatro veces más personal desplegado en EE. UU. que en China, siendo que China representa el 20% del comercio exterior del país, y EE. UU. tan sólo el 12%. Esta aparente incoherencia vale también para el caso europeo, donde la tendencia es hacia una disminución de la presencia diplomática, justo al momento en que se firma un acuerdo con la UE (2019). Por otro lado, y como marca de los tiempos “bolsonaristas”, es importante advertir el despliegue de “otras voces” sustitutas de Itamaraty, en lo que ya comienza a prefigurar (habrá que ver qué profundidad tiene la tendencia) una situación “postdiplomática”. Si el impasse se prolonga o si hay una metamorfosis más abrupta se verá en los próximos tiempos; lo que sí está claro es que en esta trayectoria en lugar de Brasil en el contexto internacional es cada vez más reducido y menos autónomo.

La construcción de una perspectiva brasileña en política exterior

Si bien la organización de una política exterior (y un cuerpo diplomático respectivo) es una cuestión que comienza ya en el siglo XIX, principalmente en relación con una redefinición del vínculo con Portugal, una vez dimensionada su estructura económico-social durante mediados del siglo XX se instalan dos aspectos que irán a moldear los parámetros sobre los cuales se edifica la política exterior: de un lado, la potencialidad nacional, la de su propio desarrollo y, del otro, su singularidad como espacio territorial (por fronteras, biodiversidad, etc.). Estos elementos configurarán visiones donde el reconocimiento externo oscilaría entre: a) obtenerlo a partir de las relaciones prioritarias con EE. UU.; y b) obtenerlo a partir de relaciones con el “Tercer Mundo”. Si bien hubo propuestas en ambas direcciones (y hasta podrían reconocerse períodos diplomáticos característicos) como síntesis se fue construyendo como posibilidad de actuación el ejercer un rol mediador entre el Norte y el Sur, en torno a la idea de una “agenda del desarrollo”.

Dicha noción “de desarrollo” desplaza hacia otro plano los objetivos de naturaleza política y militar, edificando una propia visión geopolítica (brasileña) para los principios del multilateralismo (sobre la autodeterminación, la no intervención y en relación con el derecho internacional), convirtiéndose en una guía político-operativa para Itamaraty y delineando una orientación proactiva en materia de política exterior, esto es, procurando modificar los ámbitos institucionales. Una visión diplomática de pensar el mundo “desde adentro hacia afuera”. Esta línea recorre varias décadas de la historia nacional, pero durante los gobiernos del PT pudo expresarse de una forma más nítida: la conformación del G20, la participación en los BRICS, los acuerdos sobre el cambio climático, etc.. No hay casualidades: fue justamente durante los gobiernos de Lula cuando se dieron los principales avances en la materia, efecto de la mayor estabilidad en el cargo para el canciller de aquel momento (Celso Amorim). Estos hechos no se verificarían durante los años subsiguientes, incluso durante el Gobierno de Dilma Rousseff.

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Hoy, la política exterior brasileña se ha alejado enormemente de lo que supo construir en el pasado, tanto como perspectiva normativa y aporte (geopolítico) para los posicionamientos en materia de relaciones internacionales de los países periféricos, como desde el punto de vista de los recursos burocráticos que hoy estructuran Itamaraty. En la gestión del actual canciller, Ernesto Araujo –un funcionario de carrera que saltó a la fama a partir de un escrito interno sobre lo que él mismo (siguiendo a Trump) llama “globalismo”-, se han emprendido una serie de notables retrocesos, entre ellos, cambios curriculares regresivos en el propio Instituto Rio Branco, la escuela de formación del cuerpo diplomático. Por eso es que el 8 de mayo de este año, los anteriores cancilleres (Fernando Henrique Cardoso, Aloysio Nunes Ferreira, Celso Amorim, Celso Lafer, Francisco Rezek, José Serra, Rubens Ricupero y Hussein Kalout) publicaron en varios medios al mismo tiempo una serie de consideraciones alertando sobre estos rumbos para la política exterior del país, contrarios a “los principios rectores de las relaciones internacionales del Brasil, definidos en el artículo 4 de la Constitución de 1988”. En los dos años de mandato de Bolsonaro se han incumplido varios de estos principios, además de la vocación (también constitucional) de “establecer una comunidad latinoamericana de naciones”. Todo aquél legado multilateral, aquella impronta y mecánica negociadora para el orden global o regional, esa proposición activa por intervenir “desde el Sur” en el complejo mapa de los equilibrios internacionales (lo que en algún momento motivó también la caracterización del “subimperialismo brasileño”) se redefine hoy en día como un retroceso. Como emblema de la regresión: la despreocupada garantía que sea hace sobre el Amazonia.

Las nuevas dimensiones de la política exterior brasileña

La política exterior y las posiciones de Brasil en el mundo se modificaron fuertemente a partir del golpe parlamentario a Dilma Rousseff. Con Temer se inicia otro período cualitativamente diferente en la dirección de lo que algunos analistas denominan “post-diplomacia”. Está claro que estamos ante un nuevo tiempo político, donde lo “externo” se convierte en “interno”, esto es, las características de la política exterior pasan ahora a estar a disposición del lenguaje circulante para su debate mediático-social.

Allí estará Bolsonaro, entre otros, criticando la “ideología” de la política exterior de los gobiernos del Partido dos Trabalhadores con relación a Venezuela, a la participación del Banco de los BRICS, el Programa de fortalecimiento de las industrias de Defensa, o bien el Programa Médicos sin Fronteras. Cualquier iniciativa “externa” es tildada de “ideológica” y se convierte en objeto de impugnación, aún cuando vaya en contra de los propios intereses nacionales –como el caso del intercambio comercial con Venezuela, que para Brasil significaba un superávit de más de 5000 millones de dólares, y así y todo era discursivamente presentado como una concesión al “chavismo”-. La política externa “petista” pasó a ser mediáticamente banalizada para emprender, con José Serra y Aloysio. Nunes (los cancilleres de Temer, provenientes ambos del PSDB) un giro inaudito en la materia.

Con Temer, Brasil se unió a la Alianza del Pacífico y al Grupo de Lima contra Venezuela; decidió retirarse de UNASUR (cuya creación promovió, sobre todo el Consejo de Defensa, foro exclusivamente sudamericano pensado para la resolución de divergencias entre los estados y para la cooperación en la materia, como el proyecto del avión de transporte KC 390), privilegiando a la OEA. Promovió la venta de Embraer a Boeing, el fin del monopolio de Petrobras en los campos de Pre-Sal, y se redujeron los recursos para programas estratégicos militares (cibernética, espacial y nuclear). Respecto del Mercosur desestimó la importancia que con Lula se le había dado al Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM), impulsando la salida de Venezuela. En el período, se estrechan las relaciones con EE. UU.; tal como lo han evidenciado varios documentos y análisis específicos, sea por la vía de la colaboración explícita, la presión judicial internacional o la interferencia (legal e ilegal) en asuntos internos del país, lo cierto es que EE. UU. asume una presencia que pocas veces había logrado (tan sólo comparable con el período preparatorio y postgolpe militar de abril de 1964, y ciertos momentos de los gobiernos de Fernando Collor de Mello y Cardoso). En este período del Gobierno de M. Temer, el paso siguiente a la estigmatización y crítica de la política exterior “lulista” fue la anulación de cualquier orientación “autonómica” para los asuntos externos, quedando a merced de la promoción de los intereses estadounidenses. En este contexto, la misma polarización de la campaña presidencial del 2018 tendrá a uno de los candidatos, Bolsonaro, reafirmando este carácter “pro-EE. UU.” de los nuevos tiempos.

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Con Bolsonaro en el Gobierno, Brasil se ha convertido en un aliado extra-OTAN, miembro de la OCDE y sus militares se han integrado –entrega formal de actuación sobre la base de Alcántara mediante- al Comando Sur. Más allá de haber instigado un choque con Venezuela, reconociendo a Juan Guaidó y contribuyendo a la desestabilización interna del país vecino, Bolsonaro ha generado varias situaciones tensas con algunos países en particular: con China, en varias ocasiones –antes y durante la pandemia-, con Francia por los incendios de la Amazonia, con Alemania, con varios países de Medio Oriente (especialmente Egipto) a propósito de la idea de trasladar la sede diplomática brasileña a Jerusalén (para congraciarse con Trump), con Argentina -por sus dichos sobre el presidente Alberto Fernández-, entre otras rispideces o frases inoportunas. En casi todos los casos, fue la consecuencia de un alineamiento estricto a las posiciones internacionales de EE. UU., utilizando (el canciller Araujo o el propio Bolsonaro) los mismos argumentos de Trump de “climatismo”, “globalismo” o “marxismo cultural”, etc. para justificar sus posturas. Como circunstancia que excede a su gestión, en junio del 2019 se terminó un acuerdo con la UE: reducción de tarifas de importación de autos y autopiezas, ropas, textiles, bebidas y chocolates, y una cláusula con referencia a la preservación de la Amazonia en relación con el “Acuerdo de Paris”, y algunos detalles para el Mercosur. Sin embargo, más allá de las posiciones y los acuerdos firmados durante el 2019 y durante la pandemia, lo que hay que tener en cuenta es la dinámica postdiplomática que intenta imponer el Gobierno actual: con nuevos actores, no siempre autorizados para la tarea, se ha fragmentado y dispersado el manejo diplomático de las cuestiones externas, licuando la consistencia de un proyecto “de adentro hacia afuera”.

La política exterior y la geopolítica latinoamericana

La imagen internacional de Brasil está en uno de sus peores momentos, inducida en cierta medida por esa coordinación postdiplomática de los asuntos externos: Amazonia, pandemia o derechos humanos y civiles. Es sólo enfocar sobre los personajes que están a cargo que la imagen se oscurece aún más: como la confesión (pública) del ministro de Medio Ambiente, Ricardo Salles, que insinuó lo beneficioso que resulta la pandemia para poder (“aprovechando la distracción mediática”) desregular ambientalmente la Amazonia. Más allá de que el presupuesto de Itamaraty continua en el mismo nivel que en el segundo Gobierno de Lula (el momento más intenso de esa tradición diplomática brasileña referida), el protagonismo de la Institución se ha reducido notablemente. Ya no comporta la misma función mediadora entre Estado, elites y proyectos políticos.

Ahora hay una multiplicación de voces y actuaciones que se hacen cargo de la política exterior y que asumen su participación como central para una protagonismo en la materia: i) un primer grupo, más “ideológico” -y fuertemente pro EE. UU.-, compuesto por el presidente, el canciller, el presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores de Diputados (Eduardo Bolsonaro), el  exministro de Educación (Abraham Weintraub), el asesor Olavo de Carvalho y otros mediadores socioculturales (redes sociales y otros dispositivos comunicacionales); ii) un segundo grupo, más “institucionalista”, que aglutinaría a algunos miembros de la Corte Suprema como Gilmar Mendes o Luis Barroso (muy activos a propósito de la situación respecto de Venezuela), el presidente de la Cámara de Diputados (Rodrigo Maia) y el propio vicepresidente Hamilton Mourao, según el tema en cuestión; iii) un tercer grupo – a su vez dividido en subgrupos, según las regiones- conformado en la actual pandemia, el de los gobernadores, que han dado sus puntos de vista respecto de líneas sanitarias a seguir, las alianzas internacionales a emprender, y han establecido contactos con otros países, por fuera de la indicación federal; por ejemplo, para la compra y provisión de insumos sanitarios; iv) los militares “generales”, que no siempre encuentran la misma posición que Bolsonaro sobre los temas de injerencia y/o cooperación internacional; v) finalmente, la posición menos geopolíticamente tensa con China y más “comercial” de la ministra de Agricultura, Ganadería y Abastecimiento (Teresa Cristina), representante de los intereses del agronegocio encargados de cerrar la balanza comercial del país y actor económico de relevancia; junto con otros sectores económicos, como los bancos, tratan de imponer cierto “pragmatismo” a las definiciones en materia de política exterior, sumando a veces a los grupos b) y d) para su causa.

Así, sobre todo entre “ideológicos” y “pragmáticos” es que discurre la regresión en curso en política exterior. Más allá de si Brasil prohibirá o no a Huawei y el 5G en el país, si consolidará el mercado cárnico musulmán de Medio Oriente o si se aproximará a sus vecinos del Cono Sur, este “coro de voces” o dinámica postdiplomática está conciliando de un modo muy defectuoso el pretendido alineamiento geopolítico unilateral con EE. UU. (quizás también como efecto que desde 2009 China es el principal socio comercial brasileño, con saldo positivo para el país). El dilema externo manifiesta el interno: es la ausencia de un proyecto de adentro lo que se proyecta hacia afuera.

 

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Amílcar Salas Oroño

Dr. en Ciencias Sociales (UBA) (Argentina)

Amílcar Salas Oroño es doctor en Ciencias Sociales por la Universidad de Buenos Aires (UBA), magister en Ciencia Política por la Universidad de São Paulo (USP) y licenciado en Ciencia Política por la UBA. Es profesor en varias universidades nacionales de Argentina, tanto en grado como en posgrado. Se desempeña…