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Nicolás Oliva

En un informe previo de CELAG, se discutió la efectividad de los incentivos tributarios en América Latina después de más de 50 años de vigencia.[1] Como es usual en la disciplina económica, los estudios académicos de corte neoclásico siempre dan validez y credibilidad a las políticas en favor del capital: encuentran que los incentivos tributarios inducen una entrada de capitales a los países. Por el contrario, algunos organismos internacionales (FMI y BID), estudios académicos más críticos y una serie de encuestas a empresarios, rechazan la efectividad de los incentivos tributarios para estimular la inversión en la región, dejando en tela de duda los resultados econométricos entre países que, como se sabe, padecen serios problemas de endogeneidad, causalidad inversa e híper simplificación de las variables de resultados.

Al profundizar en las relaciones subyacentes no capturadas por la econometría, varios estudios documentan como los incentivos no son el principal determinante para que se produzca la inversión. Por el contrario, la estabilidad macroeconómica, una mano de obra calificada o una buena infraestructura, son factores determinantes a la hora de definir dónde invertir. A su vez, los propios empresarios en América Latina señalan que los mayores obstáculos para el desarrollo de las empresas están en la inestabilidad política, las prácticas anticompetitivas, el poco acceso a crédito y la corrupción.

Hace décadas se viene denunciando el poco resultado de los incentivos, no obstante, éstos siguen ejerciendo un papel importante dentro de la discusión política y de políticas públicas.

Hace décadas se viene denunciando el poco resultado de los incentivos, no obstante, éstos siguen ejerciendo un papel importante dentro de la discusión política y de políticas públicas. Sus defensores los justifican desde la teoría neoclásica del costo del capital, según la cual las empresas acumulan capital hasta el punto en que el rendimiento del mismo es mayor a su costo. Por ende, políticas a favor de reducir su costo siempre serán beneficiosas, según la economía neoclásica. La otra hipótesis -menos aceptada- sobre la inversión, está en la “teoría del acelerador”, la cual señala que la tasa de inversión se ajusta a la variación de la producción. En este segundo caso, la inversión depende del nivel de ingreso agregado y, por ende, está asociado a políticas de demanda. A diferencia de la teoría del costo del capital, la teoría del acelerador toma en cuenta las expectativas como un factor determinante en las decisiones de inversión de los empresarios. En momentos de expectativas pesimistas acerca de la rentabilidad, incertidumbre sobre el contexto político o cuando existen estructuras culturales sobre niveles mínimos de rentabilidad, el empresario intentará retrasar su inversión esperando que sean otros quienes se arriesguen primero y, una vez las condiciones hayan mejorado, entonces tomar la decisión de realizar ese gasto.

Cuando esta sensación de pesimismo se generaliza entre los empresarios, la rentabilidad esperada (que incluye la probabilidad subjetiva) se reduce, pues depende de la percepción subjetiva. La única forma en que las expectativas cambien es fortaleciendo la demanda agregada. ¿Qué teoría de la inversión calza mejor con la realidad latinoamericana para definir qué tipo de incentivos son efectivos? Existe una gran falacia en torno a los incentivos tributarios, pues para saber qué papel están jugando es insoslayable discutir primero qué teoría de la inversión rige en América Latina: aquella basada en el costo del capital, la teoría que pone el peso en la demanda y las expectativas o, por el contrario, si debemos construir una teoría propia que considere también los factores propios de una estructura productiva asimétrica, concentrada y con una herencia institucional rentista.

Qué determina la inversión en América Latina es una pregunta poco abordada en la literatura. Desde los años 80 América Latina colocó al milagro asiático (1970-1985) como referencia del éxito de la política de liberación del mercado de capitales, incentivos productivos y la atracción de inversión extranjera directa. Los políticos de Latinoamérica corrieron atrás de la liberalización sin advertir que el papel del Estado fue central en el régimen de desarrollo industrial de los tigres asiáticos (Chang, 2003). La historia lo confirmó. Las reformas neoliberales que minimizaron el Estado en América Latina no transformaron la industria, pues partieron de una episteme incorrecta: la supresión del Estado. ¿Por qué en Asia sí funcionó y en América Latina no? No hay una respuesta única. Sin embargo, algo sobresale en la génesis del fracaso: la minimización del Estado -además de compaginar con los intereses de los poderosos- era conveniente para quienes diseñan la política; dejar que otro lo haga es siempre más fácil. ¿Para qué articular una estrategia coordinada entre diferentes estamentos del Estado y el sector privado, si es más fácil confiar en el sector privado que “hace mejor las cosas”? “Ellos podrán hacerlo” se repetían, como un mantra, los tomadores de decisión. El camino alternativo implicaba altos niveles de eficiencia institucional, coordinación intersectorial, definición de metas y evaluación de objetivos. Demandaba además personal capacitado en el sector público que pudiera perfilar una estrategia desde lo macro hasta planes de reconversión industrial micro. Sin embargo, esto no estaba en la agenda: la cultura de mínimos perduraba en las estructuras públicas. Gestionar una política industrial también demanda un alto grado de coordinación y empoderamiento de los funcionarios públicos. Sin embargo, se reproducían lógicas rentistas en el Estado: es más fácil dar incentivos y que el sector privado lo haga solo. De esta forma la parálisis institucional del sector público abonaba el terreno para las privatizaciones y la supresión del Estado. En definitiva, lo que existió fue una estrategia de industrialización sin política industrial. Parece una contradicción evidente.

El mercado se liberó y el sector privado se apropió de la estrategia de desarrollo industrial. Así, el neoliberalismo en América Latina presagiaba los éxitos del sureste asiático en cuanto a industrialización. Lo que no se advertía era que los vicios del sector público estaban también en el sector privado. Una economía rentista era la base del régimen de acumulación capitalista latinoamericano: siglos de explotación colonial e instituciones extractivas[2] habían pasado factura (Celso Furtado lo definió como un capitalismo bastardo). El tejido empresarial estaba constituido por grandes poderes que tampoco tenían ganas de cambiar las cosas. En el centro de la disputa estaban las tasas de ganancias oligopólicas que no hacían más que perdurar un régimen de acumulación sustentado en la exportación de bienes primarios, la concentración del mercado y la evasión en la importación y en el mercado interno. Bajo una cultura rentista, los grandes poderes económicos y los gobernantes de turno se pusieron de acuerdo y prefirieron conceder incentivos y diseñar políticas públicas minimalistas: supervisar el cambio de la matriz productiva desde la butaca y dejar que la empresa privada haga el trabajo. Ha pasado medio siglo y no hay evidencia contundente de su efectividad. El tejido industrial de América Latina sigue siendo primario-exportador, los niveles de informalidad no ceden y mantenemos relaciones serviles de producción. La restricción externa está más vigente que nunca. Como comentaba la CEPAL (2008):

En 20 años (…) pese a la mayor diversificación exportadora, no se ha logrado reducir la excesiva dependencia de las exportaciones tradicionales ni incorporar, en general, mayor conocimiento y valor agregado en las distintas actividades y cadenas productivas”

Esta falta de claridad en las políticas ha hecho que los incentivos tributarios en América Latina se conviertan en una moneda de cambio en la esfera de la economía política, gobernada por los grupos que tienen más voz a la hora de imponer sus intereses; así fueron entregados de manera intensiva, discrecional y sin una evaluación ex ante y ex post. Hoy los incentivos tributarios están en casi todos los países y son pocos los estudios que miden su efecto en la región. A pesar de ello, los incentivos siguen siendo la base de la política industrial en muchos países. Es paradójico observar como los incentivos tributarios son posicionados por las cámaras empresariales como políticas centrales, mientras que los empresarios en las encuestas hablan de otros factores como acceso a crédito, competencia justa en el mercado o corrupción, como los escollos más importantes a la hora de invertir y desarrollar emprendimientos (Roca, 2010). Parece ser que hay dos tipos de empresarios: por un lado, los pequeños y medianos que buscan mejores condiciones de mercado para invertir y, por otro lado, los grandes grupos que, al tener una tasa de ganancia garantizada, hacen ejercicios de lobby para ampliarla al máximo posible y conservar los hilos del poder en base a favores políticos, entre los que se cuentan los tributarios.

En todo caso, por fuera de los estudios econométricos, hay un consenso sobre el fracaso de los incentivos. Ahora resta saber por qué no han funcionado. Para ello debemos definir primero cuál es la teoría de la inversión que mejor se aplica la economía en desarrollo; sin este eslabón es imposible saber cuál debe ser el nuevo paradigma de los incentivos tributarios.

El resto del informe se concentra precisamente en eso: qué determina la inversión en América Latina. Un primer paso para poder construir un nuevo paradigma de incentivos tributarios.

2. Determinantes de la inversión

La teoría del costo del capital asume que el único factor que frena la inversión es el precio del capital y que las empresas no enfrentan otras decisiones a la hora de invertir. La teoría del acelerador define a la demanda y las expectativas como motor de la inversión. Estas dos teorías son insuficientes para entender y retratar la realidad latinoamericana, por ello se deben distinguir algunos factores importantes a la hora de analizar la inversión en economías de la región.

2.1 La explicación convencional sobre la industrialización

A partir de los años 70, quedaba relegada la estrategia de sustitución de importaciones y emergía a un nuevo paradigma: el crecimiento económico orientado hacia la exportación. Habían buenos ejemplos de éxito de países que lograron convertirse en potencias económicas gracias a una articulación de sus sistemas productivos hacia la exportación (Palley, 2011). Esta estrategia (‘export-led growth’) se resumen en cinco etapas:

No hay duda en que las etapas I, II y IV han sido exitosas y modificaron el régimen de desarrollo en base a una transformación del sistema de producción. La etapa III, ejemplificada con México, ha fracasado. México no ha dejado su dependencia de los recursos naturales, su mercado laboral es eminentemente informal, la estructura productiva no logra absorber empleo de calidad, la pobreza y la desigualdad no han menguado y el crecimiento económico desde los 80 es más débil que en el período previo (Loria, 2016; Trejo, 2017; Weisbrot et al., 2017).

Como señala Chang (2003) se ha construido una falacia alrededor del libre mercado como causante del desarrollo, ocultando parte importante de la historia: en aquellos países que se han convertido en potencias industriales, el papel del Estado ha sido decisivo con una política industrial claramente supervisada. El otro factor medular en este proceso fue el tipo de cambio como motor para expandir las capacidades productivas. Existe una extensa literatura reciente que muestra la correlación positiva entre el tipo de cambio devaluado y la expansión del crecimiento económico (Eichengreen, 2007; Rodrick, 2008; Rapetti, Skott y Razmi, 2011).[3] La importancia del tipo de cambio para expandir la economía parece ser un elemento importante a la hora de entender el proceso de crecimiento de las economías en desarrollo; sin embargo también se ha encontrado que un tipo de cambio volátil está asociado con un debilitamiento de la inversión y el crecimiento (Eichengreen, 2007). En este sentido, el concepto que se esgrime es hablar de un tipo de cambio competitivo.

Parecería que mantener un tipo de cambio competitivo logra compensar los desequilibrios de la estructura productiva y ayuda a ganar competitividad -artificialmente – al favorecer el crecimiento orientado en la exportación. La pregunta que surge es… ¿el tipo de cambio por sí solo llevó a los tigres asiáticos al éxito? Parece que jugó un papel importante pero no fue el único factor. La economía es una disciplina obsesionada con la simplificación de los fenómenos económicos para construir así mitos que edifican, a fin de cuentas, la hegemonía en el pensamiento económico. La estrategia de crecimiento de México muestra que la liberalización del comercio no garantiza el éxito de las políticas de industrialización. El modelo mexicano, a diferencia de los otros países, entregó el proceso de industrialización a las empresas multinacionales. En definitiva, los canales por los cuales la Inversión Extranjera Directa debía fortalecer el mercado interno y generar los efectos transformadores, se descuidaron o nunca estuvieron presentes. Es decir, la estrategia industrial orientada hacia la exportación en la etapa III ya no era una política de estados nacionales, como fue el milagro asiático; por el contrario se enmarcó en la globalización corporativa (Palley, 2011). Esto imponía otra lógica al proceso, orillaba al Estado mientras las grandes corporaciones internacionales imponían su visión del desarrollo industrial: los países son plataformas de ensamblaje para una cadena de valor que ahora era global. Los países ahora son sólo un eslabón del nuevo orden capitalista, en el cual la estrategia nacional ya no tiene cabida. China supo jugar otra estrategia, más ecléctica, entre Estado y mercado.

En este nuevo paradigma de industrialización, las empresas transnacionales buscan estructuras de producción con un nivel mínimo de productividad y capital y, al mismo tiempo, aprovechar las grandes cantidades de mano de obra mal remunerada. En este esquema, los socios naturales en los países de destino son el tejido empresarial, que concentra el mercado interno y el capital; es decir, esta estrategia de desarrollo industrial se focaliza en las élites empresariales nacionales. El otro sector de la economía, aquel de baja tecnificación, no es relevante para este modelo y por ende queda descartada de facto del proceso de desarrollo industrial. Sin embargo, hoy las micro y medianas empresas generan el 61% del empleo en América Latina y aun así concentran una mínima parte del mercado y del excedente económico. La esperanza del neoliberalismo es que las “políticas del goteo” sean efectivas. ¿Lo han sido? México y China emprendieron reformas similares, con dos diferencias principales: su relación con el libre mercado (con o sin Estado) y el papel de las empresas multinacionales. Palma (2010) muestra la evolución de ambos modelos de crecimiento:

Los resultados son claros, México está peor que antes, mientras que China se encuentra mejor. La transmutación de la estrategia orientada a la exportación en un esquema corporativista parece ser perjudicial a los intereses de las naciones en desarrollo. El neoliberalismo se ubica como telón de fondo del fracaso (Palma, 2010).

2.2 Heterogeneidad de la estructura productiva: parálisis económica. La estructura productiva en América Latina no es homogénea sino, como mencionaba Celso Furtado, es una estructura “hibrida”. Hace varias décadas el estructuralismo de la Comisión Económica para América Latina – CEPAL ya hablaba de dos sectores muy bien diferenciados: uno moderno, tecnificado con mayor capital y mayor productividad, y el segundo, un sector de baja productividad asociado a una economía informal.[4] Básicamente, existe una asimetría tecnológica que marca esta dualidad, como señalaba Furtado (1968): Las causas iniciales de la heterogeneidad estructural son de naturaleza económica. Pero son factores de orden tecnológicos los que la profundizan, dándole permanencia, y hacen del subdesarrollo un proceso cerrado, que tiende a autogenerarse (Furtado, 1968, p. 177). En este sentido, los determinantes de la inversión son diferentes, dependiendo en qué sector de la economía esté cada unidad de producción. Los segundos están en el eslabón inferior de la cadena productiva. Su actividad central está en la micro y pequeña industria o asociada al comercio. Éstos, al controlar pocos medios de producción, son subsidiarios de los grandes empresarios en el sentido de que viven de los espacios o nichos de mercados que no les interesan a las grandes empresas. Además, comercializan al por menor los productos que producen o importan a gran escala los primeros. En este sentido, en economías con mayor componente importando, los pequeños están dedicados a la comercialización de bienes finales importados (que suelen ser fruto del contrabando) y en economías con un mayor grado de industrialización, son pequeños productores o comercian los productos de las grandes industrias. En cualquier caso, dependen de las condiciones que les imponen los grandes grupos de producción o importación. Su tasa de ganancia relativa (porcentaje del valor de los bienes) es alta, pero la cantidad vendida es reducida, dando como resultado un ingreso modesto y una economía de supervivencia en la mayoría de los casos. En otros casos, son pequeños productores que venden a grandes empresas, con lo cual están atados a sus condiciones y precios. En el otro lado, está el tejido empresarial. Este es minoritario en número, pero superlativo en la concentración de los medios de producción y el excedente económico. Proviene de sectores de la tierra (grandes latifundistas) o, con el paso de las décadas, han mudado de impulsos desarrollistas a actividades industriales o de sector externo (importadores y exportadores).[5] De nuevo, en economías donde el componente importado es más importante, la burguesía se caracteriza por depender de la importación (lo que Samir Amin denominó como ‘Burguesía Importadora’) o la exportación de materias primas. En economías donde la industrialización está más avanzada, como Brasil o Argentina, existen oligopolios industriales que dominan el mercando interno o exportadores de materias primas y que hoy se están internacionalizando (por ejemplo, la empresa cárnica brasilera JBS o la constructora Odebrecht). Este tejido empresarial está acostumbrado a una rentabilidad importante gracias a elevadas tasas de ganancia relativa (respecto al mundo desarrollado) que, junto al control del mercado interno, les permite altos volúmenes de ventas y un nivel de rentabilidad considerable y seguro. Esta dualidad de la estructura productiva latinoamericana reproduce una distribución de la ganancia bastante asimétrica.

  • Por un lado, un gran número de unidades productivas que viven en la informalidad o en situación de poca productividad con una rentabilidad baja, pero que logran sobrevivir gracias a que se desenvuelven a una escala pequeña y son subsidiarios de los grandes grupos. Estas unidades productivas en definitiva no invierten por dos motivos: (I) no tienen acceso a crédito, lo que frena cualquier intento de transformar su función de producción de pequeña hacia mediana escala y, en los casos que podrían acceder, las altas tasas de interés de los créditos hacen imposible que la inversión sea rentable. (II) Ante un mercado tan concentrado, no tienen incentivos para competir en un mercado gobernado por los grandes grupos económicos, pues la probabilidad de fracaso es muy alta. ¿Es posible que una pequeña tienda de abarrotes pueda competir con los grandes supermercados? La concentración del mercado ejerce una parálisis en las micro y medianas empresas para transformar sus métodos de producción, pues saben que se les hace imposible capturar una porción mayor del mercado. Por lo tanto, existe una diferencia muy amplia entre la ganancia efectiva de estas unidades productivas y la ganancia esperada que induciría a realizar la inversión. Esta brecha económica ejerce una parálisis para la inversión.
  • Por otro, existen pocas unidades productivas que disfrutan tasas de ganancias características de mercados oligopólicos sustentadas en dos hechos: (i) La alta capacidad de éstas para imponer precios, tanto en el mercado de sus productos como en el mercado de insumos. (ii) Capacidad de imponer precios en el mercado laboral, producto del bajo costo de despido, así como una gran cantidad de mano de obra poco calificada necesitada de trabajo (ejército de reserva) que crece gracias a un aparato productivo que no demanda mano de obra (importación de bienes finales). Esto genera tasas de ganancias con bastante certidumbre, lo que les permite seguir invirtiendo en los negocios tradicionales. En definitiva, la tasa de ganancia que induciría la inversión en este segmento está por debajo de la tasa de ganancia que hoy disfrutan. Esta brecha inalcanzable también se convierte en una parálisis a la inversión que transforme el aparato productivo a gran escala. Por lo tanto, aquella burguesía que controla el mercado y no ve riesgo de perderlo se pregunta ¿para qué transformar lo que he venido haciendo? ¿una transformación productiva me dará mayor tasa de ganancia que la que actualmente tengo? Definitivamente no. Las altas tasas de ganancia vigentes generan una parálisis para la transformación productiva o la diversificación. En este escenario los incentivos tributarios tampoco resultan ser atractivos.

La transmutación de la estrategia orientada a la exportación en un esquema corporativista parece ser perjudicial a los intereses de las naciones en desarrollo. El neoliberalismo se ubica como telón de fondo del fracaso.

En definitiva, la inversión se ve estrangulada o sufre de una parálisis económica: la distribución de la tasa de ganancia es tan asimétrica que ambos sectores no tienen incentivos económicos reales por transformar o invertir más allá de lo que lo hacen actualmente. Por un lado, los pequeños saben que no pueden acceder a un mercado de mayor demanda que les permita mejorar su ganancia. Por ende, no se arriesgarán a invertir por la alta probabilidad de fracaso. En cambio, los grandes disfrutan de una seguridad absoluta en su rentabilidad con altas tasas de ganancia y leyes que los protegen. En este escenario, la única motivación que tuviesen para transformar la estructura es que la nueva inversión les garantice tasas de ganancia superiores a las actuales, lo cual es imposible considerando que sus ganancias hoy son oligopólicas.

En el centro del problema está un mercado poco competitivo; las fuerzas de mercado no son virtuosas, sino perjudiciales, pues la alta concentración genera los incentivos para una parálisis de la inversión y la diversificación productiva.

2.3 Rentismo del sector privado y público: parálisis institucional

Después de una década de altos precios de los commodities, América Latina no logró la diversificación productiva (Cimoli, Pereima y Porcile, 2015). Como en el pasado, el Estado entregó grandes cantidades de recursos para este fin; se crearon o dieron fuerza a organismos dedicados sólo a esta tarea, se establecieron sectores prioritarios para la política industrial, se crearon incentivos de todo tipo. El Estado buscó mercados en el exterior; entre muchas otras políticas orientadas al cambio de la matriz productiva. Sin embargo, la región sigue manteniendo una estructura primaria y poco diversificada.

Son diversos los factores que limitan la industrialización de la región, como la mano de obra, el tamaño del mercado y los regímenes de tipo de cambio, entre otras condiciones que también influyen (Frenkel y Rapetti, 2011). Sin embargo, la macroeconomía deja por fuera un factor que es determinante a la hora de determinar el éxito o fracaso de la política de producción: las condiciones institucionales (culturales y sociales) en las que se desenvuelven los empresarios y los lleva a tomar la decisión de invertir o no. Estas pueden resumirse en las condiciones estructurales de cómo se organiza la producción dentro de las unidades productivas en América Latina. El punto de partida de las condiciones estructurales es la productividad vigente. La productividad, en términos estrictos, se entiende como la cantidad de bienes y servicios que una unidad de producción obtiene empleando una cantidad determinada de recursos (capital y trabajo). A este concepto lo definiremos como productividad real. El otro concepto asociado es el de productividad financiera -o rentabilidad-, el cual hace referencia a la cantidad de ingresos que una unidad productiva puede obtener al invertir una cantidad determinada de recursos.

En economías sanas, la productividad financiera va de la mano de la productividad real, pues el más eficiente genera ganancias más altas fruto de la competencia en el mercado. Sin embargo, cuando estás dos se disocian, es un síntoma de una economía basada en la búsqueda de rentas. América Latina ha gozado históricamente de baja productividad física -o real- que ha visto compensada con altos niveles de productividad financiera o rentabilidad. Esta doble condición impone una trampa a la transformación de la producción. Es una condición estructural del tejido productivo que erosiona los “espíritus animales” de los que hablaba Keynes, configurando una cultura hacia la generación de altas rentas en base a un bajo esfuerzo productivo. Esta doble condición sólo es posible en un esquema de economías rentistas, en la cual su estructura cultural y social compensa la baja productividad real con apropiación de un excedente económico por diversas formas no meritocráticas como:

América Latina ha gozado históricamente de baja productividad física -o real- que ha visto compensada con altos niveles de productividad financiera o rentabilidad. Esta doble condición impone una trampa a la transformación de la producción.

  • La concentración de los mercados de productos e insumos que amplían el margen de ganancia: aquí sobresale la explotación laboral, el abuso a proveedores y las altas tasas de ganancia en la venta de productos.
  • Las influencias políticas que permiten tener acceso a negocios asociados con el gasto público sin ser del todo meritocrático.
  • Una red amplia de conocidos en el entorno privado que permite concretar negocios con otras empresas privadas que no se tejen únicamente sobre la base de la relación calidad/precio, sino en base a la confianza de la red social, el favor o la corrupción entre privados.
  • Minimización de los costos en base a perjuicio al Estado: elusión, contrabando, evasión, no afiliación a la seguridad social u omisión de controles ambientales.

La costumbre de obtener rentabilidad en base a este tipo de prácticas está legitimada en la cultura empresarial. El amiguismo, las comisiones en ventas y el lobby político juegan un rol primordial en el incremento del número de bienes y servicios vendidos (Jacobs, 2015). En cambio, el avance en la productividad real juega un papel secundario en las decisiones de los empresarios. El cambio tecnológico o la contratación de mano de obra más calificada (o mayor capacitación) son factores postergados. Inclusive, el sistema de educación superior privilegia carreras asociadas a la gerencia de empresas, mientras carreras técnicas aplicadas a la producción de bienes o tecnología son poco apreciadas. Esto se hace más evidente en los sectores tradicionales de exportación, donde el bajo nivel de productividad real ocasiona que los productos exportados aseguren su rentabilidad gracias a ventajas comparativas (tierra o recursos naturales específicos) que los hacen rentables por el precio de venta, más no por su productividad real. Por eso, tan pronto los precios internacionales caen, los exportadores entran en dificultades y acuden en busca del Estado para que compensen esa baja productividad: subsidios, incentivos (exoneración de impuestos), devoluciones de impuestos o tratados de libre comercio para ser competitivos en base a la productividad financiera.

Esta doble condición, productividad real baja y productividad financiera alta, no se corresponde con lo que se ha llamado un capitalismo virtuoso que estuvo vigente en gran parte de las economías desarrolladas durante la edad de oro (entre los años 40 y los 70). América Latina es, desde siempre, un capitalismo rentista, en el cual tanto el sector privado como el público padecen de los mismos problemas de baja productividad real, que se ven compensados por un efecto renta a partir de la exportación de materias primas (el Estado recursos naturales y el sector privado bienes primarios asociados a la agricultura).

Siglos en que estas relaciones se han mantenido han convertido al rentismo en institucionalidad, legitimando un capitalismo latinoamericano hecho a la medida de los intereses de grupos específicos. Las cámaras hablan de libertad, pero no hacen nunca referencia a la poca competencia que existe en el mercado. Hablan de los costos estatales como frenos a la productividad, pero nunca mencionan las altas tasas de interés que los empresarios enfrentan en los créditos y que reducen su rentabilidad. Se quejan de aranceles e impuestos, pero también viven de los subsidios indefinidos del Estado. En este escenario de poderes que no están dispuestos a la transformación, resulta difícil que los incentivos tributarios a la inversión sean efectivos, pues, en primera instancia, la inversión está ausente como elemento central un capitalismo latinoamericano rentista. La parálisis de la inversión se produce por una acumulación de capital en pocas manos, que fractura la competencia, la innovación y el emprendimiento. Esta condición se reproduce gracias a una institucionalidad pública y privada gobernada por el rentismo.

Si el sector privado sufre de una parálisis, el sector público no está exento de esta realidad: baja productividad real y alta productividad financiera. Las rentas de recursos naturales permiten la convivencia y hacen factible la baja productividad real del Estado. Cuando las rentas se reducen, entonces los gobiernos de América Latina entran en crisis. El rentismo estatal abona el terreno para el Estado Mínimo, donde su aparato institucional tiene poca capacidad de coordinación, intervención y producción en el mercado. Hacen falta nuevos incentivos que permitan mejorar la productividad de lo público. Es materia pendiente de la izquierda abrir una apuesta por un nuevo Estado, lejos del rentismo.

2.4 Ciclo económico

Finalmente, en última instancia, la inversión depende de lo que Keynes llamó el estado de confianza, que resume las previsiones y expectativas que el empresario tiene respecto al futuro y la rentabilidad esperada de sus negocios. La fluctuación del ciclo económico se condiciona al flujo de inversión y ésta última al estado de confianza. No existe forma de que el mercado por si solo pueda estabilizar las fluctuaciones del estado de confianza, pues radica en la psicología humana y los factores que la condiciona. Es por ello que, para Keynes, el capitalismo lleva en sus entrañas la semilla de la incertidumbre y es por naturaleza volátil (Minsky ha desarrollado con mayor amplitud las tesis de Keynes sobre la incertidumbre intrínseca del capitalismo).

En este escenario resulta errado pensar que la inversión se comporta de igual forma cuando el estado de confianza es bajo que cuando es alto. En momentos de alto crecimiento económico, se relajan las alertas sobre endeudamiento por parte de los agentes (hogares y empresas) lo cual lleva a la economía a un nivel cada vez mayor de actividad; los empresarios, al ver la demanda y el incremento de la producción, están más propensos a la inversión, pues existen altas probabilidades de recuperar lo invertido. En cambio, en momentos de recesión, las exceptivas de los hogares lleva a que frenen su consumo, los empresarios al ver la contracción de la demanda frenan la producción y retrasan las inversiones o al menos reducen su magnitud. Esto, de nuevo, induce a pensar que los incentivos tributarios nunca pueden ser los mismos en auges que en recesiones. La siguiente tabla resume la acción pública de incentivos dependiendo del momento y la estructura económica a la que aplican.

Como se puede ver en la tablan anterior, el ámbito de aplicación eficaz de los incentivos es uno solo: para empresas grandes que tributan y cuando buscan la transformación de su producción en momentos de auge económico. Esto hace notoriamente reducido el campo en el cual los incentivos pueden funcionar.

Es importante partir de que gran parte del tejido empresarial está en el recaudo de la derecha y que son ellos lo que acumulan gran parte del empleo generado. En momentos de recesión económica, ningún empresario, grande o pequeño, se verá inducido a invertir, por más incentivos que existan, pues la demanda es débil y las expectativas indican que cualquier inversión no tendrá los réditos esperados. El único que puede cambiar esa realidad es el Estado, a través de gasto público; como dice Krugman (2012), en momentos de crisis al menos un agente debe endeudarse para restablecer el estado de confianza general. El único que puede hacerlo es el Estado. En este contexto, los incentivos deberían ser suprimidos para que el Estado pueda contar con recursos suficientes[6] para estimular la economía a través de la inversión pública. Por esto, en tres de los cuatro recuadros, los incentivos son inefectivos. Sólo en uno de los recuadros parecen servir. En momentos de auge, las empresas invierten por el estado de confianza, empujados por la rentabilidad. En este escenario los incentivos tributarios que privilegian la inversión serán ineficientes, pues las empresas de todos modos habrían invertido. En este sentido es costoso para el Estado, pues el sacrificio fiscal conlleva un costo de oportunidad: no gastar en otros sectores prioritarios.

Por ende, los incentivos tributarios pueden tener efectos para la transformación de la matriz de producción sólo en momento de auge económico. La poca incidencia que tienen dentro del tejido empresarial y en los contextos que pueden funcionar, hacen pensar que el paradigma de los incentivos es obsoleto y debe cambiar. Los incentivos tributarios, como están concebidos, no logran inducir a la inversión, pues en el fondo su basamento conceptual está en la teoría neoclásica del costo del capital. Esta teoría, con serios reparos teóricos[7] y dudosa aplicabilidad en América Latina, no puede ser la base de una política pública para economías que difieren de los cánones convencionales. Es fundamental reformular la concepción misma de los incentivos e incorporar los elementos que aquí se han esbozado para construir una teoría propia sobre los incentivos tributarios.

 


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[1] Ver http://www.celag.org/50-anos-incentivos-tributarios-america-latina-mito-realidad/

[2] Término acuñado por Acemoglu y Robinson (2012).

[3] Según Druck, Magud y Mariscal (2015) los períodos de apreciación del dólar estadounidense está asociado con un debilitamiento del crecimiento económico de América del Sur y Centro América, mientras que períodos de depreciación del dólar se asocian con un crecimiento más robusto de la región.

[4] Esta dualidad años más tarde se consolidaría en una idea de heterogeneidad.

[5] Hay países como Argentina y Brasil en donde esta etapa de desarrollo industrial comenzó antes.

[6] Asumimos, por no abrir una discusión adicional, que el Estado primero recauda tributos para gastarlos. Esta tesis es disputada por los defensores de la Teoría Monetaria Moderna, quienes aseguran que los Estados con soberanía monetaria no necesita de impuesto para gastar.

[7] La teoría neoclásica tiene problemas en su concepción. Para una revisión ver (Blaug, 2001)

Economista por la Universidad Católica del Ecuador. Máster en economía del desarrollo por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FLACSO. Máster en economía aplicada por la Universidad Autónoma de Barcelona (UAB). Candidato a Doctor por la UAB. Se ha desempeñado como investigador del Centro de Estudios Fiscales (CEF) por 8 años y desempeñó el cargo de director del CEF por 2 años. Investigaciones realizadas en el campo de la economía de la desigualdad, política fiscal, hacienda pública y estudios de evaluación de impacto. Ha sido parte de los equipo que diseñaron e implementaron las últimas reformas tributarias en Ecuador. Recientemente participa en el grupo de investigación de políticas post keynesianas para Ecuador, con énfasis en la Teoría Monetaria Moderna y determinantes de la inversión en economías rentistas.

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