¿Qué son las reglas fiscales?
Las reglas fiscales son restricciones legales a la política fiscal nacional, subnacional o incluso supranacional, que especifican límites o metas a cumplir sobre las variables fiscales (deuda, gastos, balance presupuestario, por ejemplo). Las reglas suelen ir acompañadas de cláusulas de escape, que permitan relajar el cumplimiento de las reglas en situaciones imprevistas, como pandemias o desastres naturales.
Las reglas fiscales suelen complementarse con Fondos de estabilización, que se financian de ahorros públicos en períodos de crecimiento económico y contribuyen a financiar el gasto en períodos de recesión.
Desde la perspectiva ortodoxa de las finanzas públicas, se propone que estas reglas fiscales son útiles para alcanzar una mayor solvencia fiscal, transparencia y previsión en la ejecución presupuestaria, ya que limitan la discrecionalidad de los gobernantes en materia de gasto y endeudamiento. Proponen que de este modo se genera un entorno de mayor certidumbre y confianza para la inversión privada.
Si bien las reglas fiscales están muy extendidas, la evidencia empírica indica que con poca frecuencia se alcanzan los resultados buscados. Su eficacia depende del contexto institucional: si las instituciones son débiles (no existe control ni sanciones a quienes las incumplen), se suelen incumplir. Si existe apoyo previo al ordenamiento fiscal, son innecesarias para lograr sus objetivos, aunque pueden servir para construir consensos respecto de las correctas prácticas de presupuestación.
En los países de América Latina encontramos una amplia variedad de reglas aplicadas a nivel nacional o subnacional, algunos ejemplos son los siguientes:
En Perú, la deuda pública no puede superar el 30 % del PIB, el déficit fiscal no debe ser mayor al 1 % del PIB, el crecimiento anual del Gasto no financiero del Gobierno general está limitado al crecimiento anual real de largo plazo de la economía (+/- 1 %) y el crecimiento del gasto corriente no puede exceder la tasa de crecimiento real anual de largo plazo de la economía.
Regla de Techo del Gasto en Brasil: el gasto autorizado en el presupuesto nacional no puede aumentar más que la inflación anual.
Fondos Soberanos de Chile: un comité de expertos analiza el precio del cobre y cuando está en un nivel extraordinariamente alto, recomienda al Gobierno ahorrar en este Fondo.
Nuevas reglas fiscales orientadas a garantizar derechos
Las reglas aplicadas en los países latinoamericanos (así como en el resto del mundo) generalmente están diseñadas para limitar los gastos sociales. Sin embargo, es cuestionable la utilidad de aplicar herramientas que promuevan la austeridad en sociedades en las que hay tantas necesidades básicas sin cubrir.
En nuestros países, de hecho, existen algunos casos de reglas que operan en otro sentido, orientadas a garantizar pisos mínimos de financiamiento para determinadas finalidades o un aporte mayor de recursos de sectores que obtienen ganancias extraordinarias. Por ejemplo:
En Argentina, la Ley de Educación Nacional establece que el presupuesto destinado a educación no puede ser inferior al 6 % del PIB.
En Bolivia,i cuando los precios internacionales de los productos mineros superan ciertos umbrales establecidos, las mineras deben pagar una sobretasa del impuesto a la renta (no se aplica a cooperativas mineras).
En Brasil, la Constitución establece que el gasto mínimo en salud debe crecer en línea con la variación nominal del PIB (si el PIB decrece, entonces el gasto se mantiene en el nivel del año anterior). Asimismo, los tres niveles de Gobierno (Distrito Federal, gobiernos estatales y municipales) están obligados a asignar un porcentaje mínimo de sus ingresos por impuestos y transferencias a los servicios de salud y de educación.
En este sentido, proponemos que los Gobiernos deberían pensar en un nuevo marco de reglas fiscales que, por medio de mecanismos automáticos, aseguren el aporte de quienes más riquezas tienen para financiar la garantía de derechos. Algunos ejemplos podrían ser los siguientes:
Cuando los presupuestos destinados a Salud y Educación no alcancen como mínimo el 4 % del PIB o muestren incrementos anuales menores al 0,25 % del PIB, el Gobierno cobrará automáticamente un impuesto extraordinario a las grandes fortunas. La regla se suspende cuando los presupuestos alcancen el 6 % del PIB.
Cuando ciertos sectores, como el minero o bancario, gocen de una ganancia extraordinaria, se aplicará automáticamente una alícuota adicional en su impuesto a la renta, que podrá tener una asignación específica. Por caso, si los recursos provienen del sector bancario, se pueden destinar a otorgar créditos subsidiados a pequeñas empresas. Si los recursos provienen del sector minero, se pueden destinar a financiar infraestructura de otros sectores exportadores, a promover proveedores del sector que fortalezcan el entramado productivo.
Otra regla podría consistir en limitar ciertos gastos tributarios (recursos que el Estado deja de recaudar cuando otorga algún tratamiento tributario preferencial). Por ejemplo, el gasto tributario generado por subsidios y beneficios otorgados a los grandes grupos económicos no puede superar el 1 % del PIB.
Este nuevo enfoque en el diseño de las reglas fiscales busca contribuir a lograr el objetivo para el cual fueron creadas, que es garantizar la sostenibilidad de la economía y de la deuda, incluyendo la deuda social.
i Ley 843 de impuestos nacionales.
