El programa de Gobierno hace un uso ideológico del leguaje tratando de ocultar los límites de la propuesta, que busca reducir al mínimo al Estado y la inversión social.

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Después del Gobierno de Moreno (2017-2021), Ecuador se enfrenta a una profundización del giro neoliberal, bajo la agenda de Guillermo Lasso. El Plan Nacional de Desarrollo (PND) presentado por el Gobierno en septiembre de 2021 devela las intenciones del Ejecutivo respecto al futuro del país. Pese a que, a nivel discursivo, se ofrece libertad y oportunidades, es claro que el plan adolece de limitaciones estructurales. A continuación se presenta un análisis del documento, el uso ideológico del lenguaje para presentar el plan y los límites de la propuesta, en relación con el menor rol del Estado y el recorte fiscal.

  1. Análisis discursivo del Plan Nacional de Desarrollo 2021-2025

En septiembre de 2021 el Gobierno de Guillermo Lasso entregó a la Asamblea Nacional del Ecuador su PND. Atendiendo su preocupación por las formas de manifestar sus intenciones, el Gobierno nombró a este proyecto “Plan de Creación de Oportunidades 2021-2025”. No obstante, es válido preguntarse qué se esconde bajo las formas discursivas del proyecto. ¿Estamos, verdaderamente, ante un modelo de planificación del desarrollo?

Según el manual de planificación, seguimiento y evaluación de resultados de desarrollo, publicado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en 2009, la planificación es el proceso de establecer objetivos, desarrollar estrategias, trazar planes de implementación y asignar recursos para alcanzar determinados objetivos. A decir del PNUD, el objetivo de toda planificación debe ser el desarrollo y, consecuentemente, la mejora de la vida de la gente y la ampliación de sus posibilidades de elección. Por otra parte, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) define a la planificación como un instrumento de cambio, orientado a la igualdad y la sostenibilidad.

En suma, la planificación es un proceso de alcance estructural. Su base es un diagnóstico de la realidad social y su horizonte es el desarrollo integral. La planificación no se improvisa ni se delega a actores privados. Un proceso serio de planificación nacional tiene por protagonista al Estado, en tanto única fuerza capaz de reunir las condiciones necesarias para implementar proyectos de desarrollo.

No obstante, la propuesta del Gobierno ecuatoriano es dejar la planificación en manos del mercado y desterrar al Estado de los proyectos de desarrollo. Después de todo, el Gobierno de Lasso, igual que su predecesor, entiende al Estado en su sentido administrativo más simple y limitado, llegando a confundir al libre mercado con la no-planificación. El proyecto de planificación presentado por el Gobierno ecuatoriano adopta la forma de un manifiesto político contra el Estado, dejando de lado la meta de trazar un horizonte en materia de política pública y desarrollo nacional. No estamos ante un discurso de planificación, de carga racional y tinte institucionalista, sino ante un documento que juega con los elementos simbólicos y el lenguaje político para, en definitiva, presentar una apología al libre mercado bajo una planificación inexistente.

Pero, a nivel de formas, ¿cómo presenta el Gobierno su proyecto de supuesta planificación nacional? Hemos realizado un mapeo de las keywords en la presentación del plan para determinar cuáles son las palabras más utilizadas.

Encontramos que la palabra más repetida es “oportunidades”, seguida por “libertad”. Bajo el sustantivo “oportunidades”, el Gobierno también presentó un agresivo proyecto de reformas laborales. Para el Ejecutivo, su propuesta es un cimiento en la construcción del Ecuador de las oportunidades. Crear oportunidades, esa es la retórica del Gobierno. No obstante, bajo la oferta de estas oportunidades, se encubren las condiciones propuestas. Además, con esta estrategia comunicacional, el peso de toda responsabilidad se traslada a los ciudadanos quienes, en supuesto ejercicio de su libertad, aceptan o no las oportunidades presentadas. A fin de cuentas, el Gobierno cumple con su parte, se reduce a ser un ofertante de modos de vida, de formas de explotación del trabajo, de roles funcionales a un modelo de acumulación perpetua, de oportunidades.

El uso del imaginario de la libertad del Plan también implica un trasfondo ideológico y reduccionista: pretende reducir el concepto de libertad al ámbito de la libertad comercial, encuadrada en el tener o consumir. Como dice el Plan de Creación de Oportunidades, el derecho a la propiedad privada es el fundamento de una economía libre. Incluso desde una visión liberal, deja de lado todo el abanico de libertades: sexuales, reproductivas, de pensamiento, etc. Además, es claro que la idea de libertad es el encubrimiento ideológico de un sistema estructuralmente asimétrico. Para ellos, la única libertad posible se juega en la elección entre el desempleo o la explotación. La desregulación de las relaciones de producción, oculta tras el discurso de supuestas libertades, no es un proyecto que ensancha la libertad de las capas sociales. La libertad que ofrece el Gobierno es la libertad de un puñado de empresarios; no es de ningún modo un horizonte de planificación del desarrollo nacional.

¿Qué ofrece el Gobierno ecuatoriano en su PND? De fondo, muy poco. La desregulación o la no-planificación aparece como principio clave en un proceso de desmontaje del Estado. En el estribillo, ofrece oportunidades y libertad. ¿Quién podría negarse a eso?

 

  1. Las imposibilidades de cumplir con el Plan Nacional de Desarrollo 2021-2025

El PND no sólo presenta contradicciones y problemas técnicos, sino que, además, no tiene consistencia fiscal: propone alcanzar ciertas metas que no pueden cumplirse, dado el ajuste presupuestario que plantea. De los 16 objetivos (detallados en el Anexo 1), en 12 (75 % del Plan) se requiere de más recursos públicos para ser satisfechos. Por lo tanto, el PND no tiene buenas expectativas de cumplirse, es un Plan con pies de barro.

A continuación se señalan algunas de las contradicciones encontradas entre objetivos, metas a cumplir y medidas propuestas en el plan.

  • Se plantea una disminución de la deuda pública del 63,9 % del PIB en 2020 al 55,1 % del PIB en 2025 (p.19). Esta disminución no iría acompañada de una baja en el pago por amortización de capital e intereses (Tabla 1), sino que de una disminución en gasto e inversión públicas de cerca de 15.600 millones de dólares en los 4 años.

  • Se espera que el sistema económico con “reglas claras” genere atracción de inversiones. Sin embargo, hay suficiente evidencia que muestra que las inversiones no llegan sólo por declarase fiel creyente del libre mercado (ej. Macri en Argentina).
  • Se plantea alcanzar el equilibrio fiscal. Todo indica que la combinación de austeridad más las leyes laborales van a retrasar el crecimiento del ingreso nacional y, en consecuencia, la recaudación de impuestos. Por tanto, este objetivo sólo sería alcanzable mediante un recorte presupuestario, que es antagónico con la mayor parte de los objetivos del P
  • Si bien se plantea que la programación de la inversión pública en los siguientes cuatro años hará énfasis en la generación de empleo (p.107), en la programación fiscal y presupuestaria se prevé una reducción sostenida de la inversión pública en los cuatro años (Gráfico 1).

  • La meta de alcanzar el 50 % de empleo adecuada parece imposible de cumplir en un contexto de bajo crecimiento económico y flexibilización laboral.
    • El giro neoliberal del Gobierno de Moreno se tradujo en una disminución del empleo adecuado: en septiembre de 2017 la tasa de empleo adecuado era del 40,4 %, dos años después, era del 38,5 % y en el contexto de la pandemia de Covid-19 alcanzó un 30,8 %. En lo que va del Gobierno de Guillermo Lasso, hasta agosto de 2021, la tasa de empleo adecuado llegó apenas a un 32,4 %.
    • En el mes de septiembre de 2021, el Ejecutivo envió un proyecto de ley regresivo en derechos laborales, el cual fue rechazado por la Asamblea.[1] La flexibilización laboral, que será la principal apuesta del Gobierno, es contraria al objetivo de aumentar el empleo adecuado: caso que aumente el empleo, la evidencia muestra que, en contextos de flexibilización, éste es precario e informal.
  • Se plantea lograr un incremento de la participación de las exportaciones no tradicionales, pasando de un 41,2 % a un 49,4 % de exportaciones no petroleras. Es evidente que esta meta es trivial en un contexto en que las exportaciones ecuatorianas son dependientes del precio internacional, más que un proceso claro de productividad o diversificación de la matriz exportadora.
  • En el eje social, el PND se plantea disminuir la tasa de pobreza extrema por ingreso al 10,76 %.
    • Esta tasa viene aumentando de manera sostenida en los últimos años, pasando de 7,9 % en diciembre de 2017 a 15,4 % en diciembre de 2020. En junio de 2021, ya en el contexto del Gobierno de Guillermo Lasso, se ubicó en 14,7 %.
    • La meta propuesta será muy difícil de alcanzar por el enfoque neoliberal de la política económica. En particular, el gasto previsto en protección social es de USD 2.590 millones, considerando las transferencias del Bono de Desarrollo Humano, Pensión de adultos mayores, Bono Joaquín Gallegos Lara, pensión para personas con capacidades especiales, bono por la presencia de la Covid-19, ayudas sociales en las que contempla acompañamiento a personas con discapacidad, centros de acogida, entre otros. Este monto es insuficiente comparado con los más de USD 35.000 millones en inversión pública requeridos para tal fin (Senplades, 2015).
  • En lo correspondiente al eje de seguridad integral el Gobierno plantea, por un lado, incrementar el valor del índice de ciberseguridad hasta 51,3, meta que es incompatible con las menores inversiones públicas planeadas. Por otro lado, también dentro de este eje, se plantea reducir el hacinamiento de las personas privadas de libertad hasta alcanzar el 20,12 %. Si bien este indicador ha tendido a disminuir en los últimos años (pasando del 42,8 % en 2017 a 28,4 % en septiembre de 2021), los derechos humanos de las personas privadas de libertad han percibido una vulneración con las últimas masacres carcelarias perpetradas, agudizando hasta el mes de noviembre, con un saldo de aproximadamente 320 muertos.[2]
  • En el eje de transición ecológica, la meta es incrementar de 1.496 a 2.067 las fuentes de contaminación hidrocarburíferas remediadas y avaladas. Sin embargo, el decreto 95 ordena la duplicación de producción de petróleo y la participación del sector privado, incrementando el riesgo de vulneración al ecosistema.[3]
  • En lo que concierne al eje institucional, se plantea aumentar el índice de percepción de calidad de los servicios públicos alcanzando el valor de 8 y revirtiendo la tendencia de los últimos años, en que pasó de 6,7 en 2017 a 6,10 en 2020. Esta meta también se contradice con el plan de achicamiento del Estado.

[1] https://www.pichinchacomunicaciones.com.ec/ejecutivo-debera-revisar-su-proyecto-de-ley-creando-oportunidades-para-volverlo-a-ingresa-en-la-legislatura/

[2] https://www.france24.com/es/minuto-a-minuto/20211114-familias-de-reos-enfrentan-un-calvario-por-informaci%C3%B3n-tras-masacre-carcelaria-en-ecuador

[3] https://www.pichinchacomunicaciones.com.ec/guillermo-lasso-ordena-nueva-politica-hidrocarburifera-para-el-desarrollo-del-sector-petrolero-en-los-proximos-100-dias/

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Juan Baldeón

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José Roberto Ruiz

Estudiante de último año de pregrado en Economía (Ecuador)

Estudiante de último año de pregrado en Economía por la Universidad de Guayaquil. Se especializa desigualdad, cuidados y elites económicas.  Participante del proyecto de Datea (la escuela de Datos) y el PNUD Ecuador sobre jóvenes y la informalidad en tiempos de pandemia. Miembro del Foro de Oradores del Ecuador y…

Nicolás Oliva

Máster en Economía del Desarrollo (FLACSO) y en Economía Aplicada (UAB) (Ecuador)

Nicolás Oliva es licenciado en Economía por la Universidad Católica del Ecuador (PUCE). Máster en Economía del Desarrollo por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y máster en Economía Aplicada por la Universidad Autónoma de Barcelona (UAB). Candidato a doctor por la UAB. Se ha desempeñado como investigador del…