Iván Duque, a menos de dos meses en el cargo, ya ha planteado la necesidad de una nueva reforma tributaria que, por ahora, tiene tres ejes: (1) reducir el impuesto a la renta a las empresas, (2) subir el impuesto a la renta a las personas naturales y (3) gravar con el impuesto al valor agregado (IVA) a productos de primera necesidad. La caja fiscal viene arrastrando problemas desde 2015, lo que llevó a Juan Manuel Santos, en 2017, a emprender la subida del IVA más importante de la historia de este tributo (de 16% a 19%). Ahora, Duque nuevamente sacrifica la reforma estructural y enfila los objetivos sobre flancos políticamente alcanzables en el Congreso: no subir tarifas, pero ampliar la base de bienes y servicios gravadas con este tributo.
La incertidumbre crece, ya que el presidente intenta marear a la perdiz por las críticas que se han generado al proyecto y le han llevado a desmentir las declaraciones de su propio ministro de Economía, Alberto Carrasquilla. Mientras Duque parece recular, las fuerzas de las circunstancias dejan entrever que deberá apostar a la subida del IVA pues, tal como está planteada la reforma, es la única forma de compensar la reducción del impuesto a las empresas. En este sentido, la subida del IVA es impostergable si quiere contentar a los grandes empresarios. Como siempre el mantra neoliberal sigue exigiendo más esfuerzo fiscal a aquellos que tiene menos voz: los trabajadores y las grandes mayorías. En este sentido, vale la pena hacer una reflexión del IVA a la luz de la evolución histórica del sistema tributario colombiano y latinoamericano.
¿Es necesaria una reforma tributaria?
Desde 2015 Colombia arrastra problemas presupuestarios caracterizados por el poco espacio fiscal para poder financiar el desarrollo. En el año 2016 la presión tributaria del Gobierno central[i] alcanzó el 13,9% del PIB, notoriamente inferior al promedio regional (18%) y totalmente insuficiente si se compara con la presión tributaria de economías desarrolladas. Entre 25 países de América Latina y el Caribe, Colombia en 2016 estaba entre los 5 con menor presión tributaria, a pesar de tener las tasas más altas de la región. La reforma sobre el IVA del año 2017 y la creación del impuesto sobre la renta para la equidad –CREE- han dado un impulso a la recaudación, pero todavía insuficiente. En este sentido, una reforma fiscal estructural es fundamental en un contexto de debilidad de las condiciones externas y la imperiosa necesidad de que la política pública llegue a zonas devastadas por medio siglo de guerra. La arremetida del Estado es fundamental en un momento en que la paz está dejando un vacío territorial que está siendo aprovechado por grupos irregulares que buscan reconstituir nuevos y viejo equilibrios de convivencia.
¿La propuesta de Duque es la que necesita el país?
La reforma que propone Duque vuelve a ser una reforma ‘parche’ para cerrar el hueco fiscal de corto plazo sin solucionar los desequilibrios estructurales en las cuentas fiscales. No existe una discusión real sobre temas centrales como la ausencia de equidad del sistema, la real efectividad de los incentivos tributarios para atraer la inversión, la productividad de los tributos, la evasión de los grandes capitales o cómo incluir a la economía informal al sistema de impuestos. En definitiva, no se discute qué presión tributaria se necesita para financiar el desarrollo de los próximos 30 años. En este escenario la reforma adolece de una mirada de largo plazo y vuelve a centrarse sobre el IVA, un impuesto rentable en términos políticos: (1) grava a quien no tiene voz en el Legislativo y (2) es tremendamente efectivo para generar ingresos sin esfuerzo de la administración tributaria. El IVA ya se ha convertido en una adicción de los políticos en Colombia. La sociedad colombiana no advierte que si el Estado no ocupa el espacio que va dejando el conflicto, las consecuencias para la convivencia del país podrían agravarse en el mediano plazo. Si no hay oportunidades para salir de la pobreza, la violencia y la desigualdad serán el caldo de cultivo para un nuevo conflicto social. Ejemplos en América Latina hay por todos lados.
IVA: nueva dosis para una adicción fiscal de 30 años
Entre 1990 y 2016 Colombia duplicó la presión tributaria del IVA, pasando de 2,4 % a 4,9% del PIB. Esto denota que aumentó la presión sobre las capas sociales de bajo y medio ingreso. Este aumento se explica principalmente por un incremento de la tarifa general: pasó de 10 a 19%. Entre 1990 y 2017 Colombia es el país de América Latina, después de República Dominicana, que más aumentó su tarifa, y es la tercera tarifa más alta de la región. Mientras el Estado colombiano exigió más recaudo bajo una paulatina subida del tipo general, la eficiencia de la administración de impuestos mejoró de forma leve. Si obtenemos la presión tributaria por cada punto de tarifa (presión tributaria dividida para la tarifa general vigente en cada año) se obtiene el siguiente gráfico de productividad del IVA:
El gráfico 1 muestra la productividad del IVA, es decir, cuánta recaudación en porcentaje del PIB (presión tributaria) se genera por cada punto de tarifa. Para ello se dividió la presión tributaria del IVA para la tasa general de IVA vigente en cada año. Este cálculo fue realizado para Colombia y otros vecinos andinos. Colombia, en 1990, reportaba en el indicador de productividad un valor de 0,24%, es decir, cada punto de la tarifa de IVA generaba en Colombia ingresos tributarios equivalentes a 0,24% del PIB. En 2016 la productividad de Colombia creció modestamente. Su mejor momento se registró entre el año 1998 y 2006, para luego estancarse e ir con una tendencia decreciente hasta el año 2016, cuando alcanzó el valor de 0,3% del PIB. Si consideramos que ha existido una tendencia, en general, por reducir las exoneraciones de IVA que ayuda al indicador de productividad, entonces, prácticamente podemos confirmar que la productividad del IVA está estancada desde hace 30 años.
Además, Colombia en la última década se ha quedado rezagada en comparación a sus vecinos como Bolivia y Ecuador, cuya productividad viene creciendo de manera importante. Incluso con Perú, que hasta 2006 venía evolucionando de manera similar, la senda de productividad divergió: Colombia se estancó mientras Perú siguió creciente ligeramente. De esta forma, la presión tributaria de Colombia ha aumentado desde 2006, mas no la productividad del tributo. Es decir, ha existido muy poca eficiencia para cobrar el IVA y lo que sí ha existido es una presión constante por subir la tarifa.
¿Por qué se estancó la productividad del IVA?
Hay dos hipótesis que explican el estancamiento de la productividad de un tributo (gráfico 1): (i) han aumentado las exoneraciones a lo largo de los años, lo cual reduce la recaudación por cada punto de tarifa, y (ii) la evasión ha aumentado. Paradójicamente, ninguna de estas dos hipótesis parece cumplirse. Según varias estimaciones la evasión del IVA se redujo entre 1990 y 2012: pasó de 50% a 20%, aproximadamente. En cuanto a las exoneraciones, a pesar de que existen varias reformas en diferentes direcciones, en términos generales la base imponible sujeta a gravamen se ha ampliado. Por ejemplo, la reforma de 1990 elimina varias exoneraciones, la de 1998 grava servicios como el transporte aéreo y se impone un gravamen implícito a un grupo de bienes importados. En el año 2000 se incluyen a la base los cigarrillos y el tabaco; en el 2002 bienes como avena, maíz de uso industrial, jarabes de glucosa, fósforos, entre otros. Lo mismo ocurre con las reformas subsiguientes de 2006, 2010 y 2012 donde existieron presiones hacia la ampliación de la base imponible. También a lo largo de los años se han establecido nuevas exoneraciones. Por ejemplo, en el año 1995 se exoneraron los jabones y la leche en polvo, y en 1998 la exoneración a las comisiones recibidas por las sociedades administradoras de inversión. Entre el 2000 y 2003 se dieron varias reformas que exoneran a la maquinaria del sector primario, las materias primas para medicamentos, atún, máquinas para limpieza, tractores agrícolas, café en grano sin tostar, avena y sorgo para la siembra, entre otros. Aunque las reformas no siempre han ido en la misma dirección, en términos generales se puede decir que la base imponible del IVA en Colombia se ha ensanchado.
Por lo tanto, si las estimaciones muestran que la evasión del IVA se reduce en más de 20 puntos y la base de gravamen viene ampliándose, entonces, ¿cómo explicar que la productividad del IVA (gráfico 1) esté prácticamente estancada? La aparente paradoja deja ver un hecho poco denunciado en la literatura, y es que la evasión del IVA que se genera en las importaciones no se mide y puede ser que esté ampliándose.
La metodología estándar del cálculo de evasión sólo estima la evasión del IVA que se produce en la economía doméstica, dejando por fuera la evasión que se produce en la importación, es decir, en la estimación de evasión no contempla el IVA que se pierde producto del contrabando técnico (alteración de la declaración aduanera) y contrabando en frontera. Por consiguiente, ante una productividad del tributo estancada y una evasión del IVA doméstico en descenso, lo que se presume es que la evasión del IVA en la importación viene en aumento. Esta hipótesis, aunque no puede probarse con cifras por la escasas o nulas estimaciones del contrabando, está en sintonía con la tendencia mundial de la tributación: desmonte de aranceles y las aduanas como facilitadores del comercio.
En los últimos 30 años América Latina y Colombia han desmontado el sistema de tributos al comercio exterior y reducido la importancia institucional que se da a esta materia: las aduanas de todo el mundo han convergido a una nueva filosofía de aumentar la velocidad a la que las mercancías entran a los países. A su vez, la globalización y las cadenas de valor global hacen que sea cada vez más fácil falsificar el precio de una mercadería importada. Esto coincide con el proceso de desindustrialización que vive Colombia: en 1980 las importaciones de bienes de consumo final representaban el 12% del total de importaciones; en 2017 eran ya el 24% de las importaciones. En la última década organismos como el Global Financial Integrity (GFI) han denunciado las enormes cantidades de recursos que se pierden por los flujos financieros ilícitos que salen de los países en desarrollo. Uno de los mecanismos más importantes son los flujos por manipulación de los precios del comercio, tanto en importaciones como en exportaciones. Para el año 2013, la CEPAL encontró que en América Latina la pérdida de recursos por sobrefacturación de importaciones es cuatro veces más grande que lo que se pierde por la subfacturación de exportaciones.
Concluyendo
El gobierno de Duque sigue errando en las prioridades y desplaza la posibilidad de una reforma estructural sobre el IVA. Después de casi 30 años de subidas, es injusto e ilegítimo seguir pidiendo un esfuerzo mayor a los que ya pagan el IVA sin pedir un esfuerzo mayor para mejorar los mecanismos de control. La adicción que tiene Colombia al IVA se fundamenta, en gran medida, en que la productividad de este tributo está estancada. Y lo que es peor: cada vez que se sube la tarifa se generan incentivos perversos para que (i) la administración tributaria no se esfuerce más en los mecanismos de control y (ii) se reduce las exigencias sociales para que los ricos contribuyan más con el Estado. Es decir, la subida del IVA provoca una pereza institucional por la redistribución. Seguramente, la reforma de Duque será pasajera y más pronto que tarde se pedirá, nuevamente, un esfuerzo mayor a los colombianos.
[i] Sin considerar la contribución a la seguridad social ni tributos de gobiernos locales
