Servicios sociales en Chile, garantía de desigualdad

Debates Económicos

La economía chilena es estable pero con una desigualdad de las más elevadas entre los índices de la región y, recientemente, volvió a crecer.

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Uno de los problemas reconocidos de la economía chilena es el gran nivel de desigualdad existente. En una economía estable, con mayor o menor nivel pero en crecimiento, que logró reducir la gran cantidad de pobres que dejó la aplicación del modelo neoliberal en la dictadura de Pinochet y aumentar el ingreso per cápita de la población, la desigualdad es de las más elevadas en la región y, recientemente, volvió a crecer.

Según datos de la encuesta Casen[1] para 2017, la relación entre el 10 % más rico y el 10 % más pobre establece que los primeros obtuvieron un ingreso 39,1 veces mayor a los segundos, mientras en 2015 la medición alcanzaba 33,9. Respecto del Coeficiente de Gini[2], la encuesta muestra que se situó en 0,501, cuando en 2015 estuvo en 0,493.

Al respecto puede decirse que el indicador de Gini al considerar solo el ingreso de las familias, no toma en cuenta los aportes en protección social que el Estado realiza para reducir esta desigualdad. Pero, aun así, si consideramos el indicador que incluye estos gastos en el cálculo, la desigualdad puede mejorar en términos relativos comparándola con algunos países de Latinoamérica, pero se encuentra lejos de los indicadores de los países desarrollados.[3]

En este informe consideraremos cómo el modelo neoliberal mantiene la cuña en la estructura de los servicios sociales de Chile garantizando el funcionamiento de la máquina de reproducción de desigualdad.

Desigualdad social

En primer lugar, resulta interesante preguntarnos por qué se mide la desigualdad y no la igualdad, aunque en la práctica es leer al revés el indicador. Se parte de una idea de desigualdad normalizada, que no implica entender la diversidad entre seres humanos sino aceptar la existencia de ricos y pobres, la existencia de ciudadanos de primera, ciudadanos de segunda o incluso de tercera, la distinción entre aquellos que están en el centro, en la periferia o en interior de las ciudades y países. La igualdad nunca va a ser el objetivo del neoliberalismo porque su principio es la competencia y la meritocracia.

Pero la teoría económica y la cruel realidad le dieron un duro revés a esta teoría. No solo puede evidenciarse que los países con mayores niveles de igualdad son más seguros, sino que la desigualdad reduce los niveles de desarrollo, dificulta el progreso económico y debilita la vida democrática.

En este sentido, resulta clave medir y reducir la desigualdad en todos los países, independientemente del modelo económico que aplique. Asimismo, cuando hablamos de desigualdad, no solo nos referimos a la desigualdad entre individuos lisa y llana, ésta se encuentra montada en un entramado cultural que distingue género, inserción territorial, identidad de género, etnia, migración y color de piel. La agenda 2030 de desarrollo a la que se suscribió Chile ha propuesto superar la desigualdad en todas sus formas.

Entonces, la idea de la igualdad de oportunidades se posiciona como horizonte deseable. Esta idea se relaciona con la posibilidad de ascenso social intergeneracional que permite que aquel niño/a que nació en la pobreza pueda acceder a la universidad y romper el círculo de la pobreza. En esta idea debe considerarse la posibilidad de acceder a educación, servicios de salud y pensión de calidad, independientemente del ingreso disponible, ya que estos servicios se consideran básicos para el buen desarrollo de los seres humanos.

Siguiendo esta idea resulta contradictoria la búsqueda de igualdad de oportunidades y de reducción de la desigualdad en Chile mientras se mantiene como eje del sistema de servicios sociales una estructura liberal.

La estructura de servicios sociales chilena

Haremos foco aquí sobre el sistema educativo, el de salud y el de pensiones.

Los servicios sociales en Chile sufrieron un proceso de privatización durante la dictadura de Pinochet. El objetivo se centró en el crecimiento y el aumento de la productividad económica que tenían como requisito la reducción del gasto público. Los servicios sociales se reformaron bajo el supuesto de mejorar la eficiencia a partir del incremento de la competencia en el mercado y fue así como estos servicios se transformaron en un negocio más.

Sin embargo, casi 30 años después de terminada la dictadura, los sistemas de servicios sociales mantienen esta raíz liberal, basada en la superviviencia del más fuerte, la competencia y la meritocracia. Cabe aclarar desde el principio, que la continuidad de gobiernos democráticos de la Concertación realizaron reformas a estos sistemas, introduciendo variantes que permitieran saltear la administración empresarial y ofrecer una variante solidaria más amplia, o sea, levantar el piso, que logró reducir la pobreza y aumentar los niveles de inclusión.

Sistema educativo

Hasta 1980 el sistema educativo se dividía en dos, el sistema público con estructura y financiamiento nacional, y el privado que dependía de los recursos familiares. Con las reformas de la dictadura, se descentralizó la educación pública pasando su administración a la esfera municipal y se creó un cuasimercado de competencia entre las escuelas municipales y las privadas que recibían subvención estatal[4]. La descentralización permitió introducir al sistema educativo no solamente la desigualdad de formación de acuerdo al ingreso de las familias, sino también al ingreso de los municipios.

A partir de 1994, intentando sumar recursos a la educación, se permitió que las escuelas subvencionadas cobraran un copago, haciendo más exclusivo el acceso y la segmentación entre el público de las distintas instituciones. También se consolidó la oferta de colegios privados o particulares donde forman su círculo exclusivo las clases altas.

La educación superior en general pasó a ser paga. Las reformas permitieron la creación privada de universidades, espacios de formación técnica e institutos profesionales cuya calidad va de la mano con la restricción al acceso por examen de ingresos y recursos. Las universidades tradicionales que mantuvieron el financiamiento público con examen de ingreso, recibían mayormente estudiantes de colegios particulares pagos. Luego de la dictadura se modificaron las formas de financiamiento para acceder a la educación superior en distintos formatos que implican endeudarse a futuro y con altas tasas de interés.

Como puede verse, la segmentación educacional se mantiene y profundiza. Las medidas tomadas para mejorar los niveles educacionales de las mayorías se aplican en ampliar el financiamiento, mejorar la estructura, aumentar las evaluaciones docentes, obligatoriedad de la escuela media, duplicación de las instituciones. Estas medidas abarcan la enseñanza primaria y media.

Sin embargo, en el último período de Bachelet y gracias a las movilizaciones estudiantiles de 2011, se promovió una reforma educacional que modificó algunos puntos estructurales importantes del sistema educativo:

– Se terminó con la municipalización educacional y se reemplazó por servicios locales financiados centralmente.

– Se prohibió la selección en los establecimientos con financiamiento público.

– Se puso fin al copago en la educación particular subvencionada.

– Se derogó el retiro de utilidades (lucro) de las escuelas privadas.

– Se aseguró la gratuidad de la educación universitaria al 60 % de los jóvenes de menores ingresos.

Sin embargo, Sebastián Piñera asumió la presidencia prometiendo corregir los errores cometidos en la reforma mencionada, dar marcha atrás con la finalización del copago y ya firmó el proyecto para reestablecer el proceso de selección en establecimientos públicos. El presidente se refirió a la educación como una industria, retomando los criterios meritocráticos y productivos. Asimismo, el tribunal constitucional declaró inconstitucional la derogación de la prohibición del lucro en instituciones educativas terciarias.

Sistema de Salud

Con las reformas de Pinochet, el sistema de salud siguió los pasos del sistema educativo, se descentralizó en 26 servicios de salud y se municipalizó la atención en hospitales. Se hizo obligatorio el aporte de asalariados y pensionados al sistema público (Fonasa) o al sistema privado (Isapres).

El Fonasa representa el servicio estandarizado de atención en consultorios y hospitales. El sistema privado en cambio se diversifica según la capacidad de aporte económico de cada individuo.

Las reformas democráticas tendieron a mejorar los servicios públicos de salud ya que los mismos acogen a las personas con mayor riesgo de salud, como los adultos mayores, de los cuales el 93 % está afiliado a Fonasa.[5]

Sistema previsional

Se establece con la dictadura y el modelo neoliberal el sistema de pensiones de capitalización individual obligatorio. El aporte de los trabajadores se destina a una cuenta de ahorro personal a cargo de las administradoras de fondos de pensiones (AFP). Aquellos que se encontraban en el sistema de reparto podían mantenerse en el mismo, y se mantiene un sistema de pensiones gratuito para aquellos que no cuentan con ingresos.

Las AFP funcionan como fondos de inversión, toman los ahorros jubilatorios de los chilenos y los invierten en el mercado financiero. Las mismas pueden invertir en bonos y/o acciones nacionales y en el exterior, y dependiendo del perfil del cliente son más o menos arriesgados con las inversiones que realizan.

Es decir que los chilenos tienen que destinar obligatoriamente sus ahorros jubilatorios al mercado financiero, su ahorro y pensión en la vejez dependerá de si su AFP tuvo buen ojo para las inversiones o no.

El Estado regula las inversiones de las AFP, estableciendo límites por activos que se supone mitigan el riesgo de la pérdida de los fondos. Sin embargo, según la ley, no existe una tasa de reemplazo (cobertura de salario mínimo de las jubilaciones) sobre el salario, éste dependerá del nivel de aporte total que se haya realizado.

En 2006 más del 33 % del total de ocupados no cotizaba en el sistema previsional y se estimaba que la mitad de los cotizantes no iban a alcanzar a financiar una pensión mínima al final de su vida laboral.[6]

Ante esta situación y la cantidad de gente que no realiza aportes por desempleo o trabajos informales, las reformas de 2006 establecen una estructura de tres pilares. El contributivo (10 % del salario), el voluntario (aumentar el aporte de forma voluntaria) y el solidario que complementa el sistema de las AFP con recursos del Estado para todos aquellos que no alcancen un mínimo o no hayan contado con aportes por desempleo o informalidad.

Así visto, el pilar solidario sirve para salvar las papas de un sistema que no cumple con la función de garantizar una pensión digna a los trabajadores. Se considera como positivo del sistema, que no es necesario contar con una cantidad de aportes mínimos para poder jubilarse. Sin embargo, ¿qué diferencia existe entre este sistema o que cada uno administre su propio ahorro jubilatorio en una cuenta bancaria?

Conclusiones finales

Como se mencionaba previamente, la estructura privatizadora se mantiene firme en el sistema de servicios sociales chileno. Esta estructura segmenta la sociedad en capas inamovibles.

Según el estudio del PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) “Desiguales”, la percepción de injusticia asociada a que quienes pueden pagar más tienen acceso a mejores servicios sociales, aumentó durante los últimos 15 años de 52 % a 64 % en el caso de la educación, y de 52 % a 68 % en el caso de la salud.[7]

Las reformas establecidas en los Gobiernos de la Concertación, permitieron mejorar las condiciones de vida de los que menos ingresos reciben pero no lograron romper el círculo de la desigualdad.

Según el índice de Duncan que mide la segregación social del quinto quintil en las escuelas, Chile se encuentra en la punta del ranking correspondiente a la mayor segregación entre 40 países de distinto nivel de desarrollo.

Chile tiene una alta elitización, más del 40 % de los diputados del período 1990-2016 asistió a colegios de élite, carreras y universidades de élite[8], y el proyecto que impulsa Piñera es un claro ejemplo de querer mantener las cosas como están.

Por otro lado, el sistema de pensiones de las AFP no parece tener sentido, más que para mantener los ingresos de cuenta corriente por inversiones en el exterior, mantener el negocio privado y mantener por fuera del Estado, que se pretende mínimo, los fondos previsionales.

Cambiar la matriz de desigualdad en esta sociedad, no se logrará con parches a la estructura existente sino más bien con reformas estructurales que respondan a repensar qué tipo de sociedad se quiere conseguir. Sin embargo, la presidencia de Piñera al frente de Chile parece representar una pérdida de consenso sobre la necesidad de avanzar hacia una sociedad que garantice la igualdad de oportunidades.

[1] Disponible en: http://observatorio.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/casenmultidimensional/casen/docs/Presentacion_Sintesis_de_Resultados_Casen_2017.pdf

[2] Medición que varía entre 0 y 1: para mismo ingreso el coeficiente sería 0 y si una persona concentrara todo el ingreso sería 1.

[3] Desigualdades. Orígenes, cambios y desafíos de la brecha social en Chile PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo).

[4] Idem.

[5] Ibidem.

[6] Claudia Roble (2011), El sistema de protección social de Chile: Una mirada desde la igualdad. CEPAL

[7] https://www.cnnchile.com/pais/percepcion-de-desigualdad-en-chile-esta-mas-asociada-temas-de-salud-y-educacion_20170615/

[8] Claudia Roble, 2011. El sistema de protección social de Chile: Una mirada desde la igualdad. CEPAL

Lucía Converti

Lucía Converti

Licenciada en Economía (UBA) (Argentina)

Lucía Converti es licenciada en Economía por la Universidad de Buenos Aires y maestranda en Estudios Sociales Latinoamericanos por la misma universidad. Ha trabajado como jefa de gabinete de Presidencia del Banco BICE (2014-2015) y en la Dirección de Proyectos Especiales de la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisuales…