Sobre la independencia del Banco Central de Ecuador

A 80 días de concluir su mandato, Lenín Moreno apura la marcha para aprobar in extremis una reforma[1] que, bajo el eufemismo de la independencia, entregaría el Banco Central de Ecuador (BCE) a la banca privada. Con esta jugada de ajedrez no sólo anula cualquier política de recuperación económica del futuro Gobierno, sino que dejaría al país en un escenario similar al del año 1994, cuando se aprobó la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero (LGISF), detonadora del llamado «feriado bancario» y de la crisis más desgarradora de la historia moderna.

El presente informe busca establecer algunos paralelismos entre la política monetaria de los años ’90 con el nuevo proyecto de ley, para demostrar que los espíritus que germinaron la crisis de 1999 volvieron con la ley que Moreno ha enviado, por tercera vez en menos de 2 años, y que la Asamblea, justo antes de la publicación de este texto, acaba de rechazar nuevamente.

El germen de la crisis del ’99: independencia del interés general, dependiente de la banca privada

Como en gran parte de América Latina, la desregularización de sistema financiero en Ecuador comenzó con fuerza desde finales de los ’80. Las tasas de interés reguladas con el sistema de asignación dirigida de los ’70 y ’80 para apoyar especialmente el crédito en el agro (por ejemplo, FODERUMA) fueron desapareciendo en nombre de la eficiencia, el derroche estatal y la virtud del mercado. Para 1993 las tasas se definían completamente por el “mercado”, un eufemismo para denotar a cuatro hombres ricos dueños de gran parte del sistema financiero y con vínculos mercantiles y familiares con el poder político. En mayo de 1992 la Ley de Régimen Monetario y Banco del Estado incorporaba la “autonomía” del BCE con las mismas razones que hoy: librarlo de la mano de políticos inescrupulosos y ser prestamista de última instancia de la banca privada. Esta etapa de desregularización llegaría a su cenit en el año 1994, cuando el Congreso de la época aprobaba la LGISF, que complementaba la “independencia” del BCE y permitía entre otras cosas: 1) la creación de banca múltiple, donde podían tener otros negocios diferentes al financiero, facilitando el autopréstamo; 2) la posibilidad de holdings bancarios y la extranjerización de las relaciones societarias con la legalización de banca y fondos de inversión extraterritorial (offshore) y; 3) la creación de instituciones de intermediación de diverso tamaño y que podían hacer lo mismo que un banco, con excepción de la captación de depósitos a la vista, aumentando peligrosamente el número de jugadores en el sistema.

La banca extraterritorial desempeñó un rol importante en la inestabilidad. Esta banca creció en los ’80 en Ecuador al calor de la búsqueda por evadir impuestos por parte de los acaudalados residentes ecuatorianos, y para mediados de los ’90 la banca offshore representaba cerca del 70 % del sistema doméstico. Este cable directo con el exterior y la posibilidad de apertura de cuentas en dólares facilitó la fuga de divisas. Cuando un ecuatoriano se asustaba por la devaluación, acudía a cambiar sus sucres por dólares y esto provocaba que el depósito en la banca doméstica se acreditara en un depósito en dólares en un banco en el exterior parte del mismo conglomerado. Esto permitía, por un lado, que el banco siguiera entregando crédito sin parar la operación y, a su vez, alimentaba una fuga indiscriminada de divisas, deteriorando las reservas y la estabilidad macroeconómica. En la práctica crearon una autopista, una base lanza cohetes, para que los dólares salieran eyectados fuera de la economía doméstica hacia el Caribe, residencia fiscal de la banca extraterritorial. Vale la pena decir que el lobby bancario impidió en 1994 que la LGISF prohibiera este tipo de banca, con el argumento de defender a los depositantes al minimizar el riesgo cambiario. Parte de los servicios que ofrecían era la elusión tributaria, confidencialidad y cobertura frente al riesgos justificados, como siempre, bajo el viejo y confiable argumento de la inseguridad jurídica que ellos padecían y disfrutaban al mismo tiempo. Con poca vergüenza, como ahora con el ISD, entonces afirmaban que prohibir la banca extraterritorial estimularía la salida de divisas.

La LGISF tampoco establecía un marco prolijo y ágil para gestionar quiebras bancarias que impidieran la propagación de un pánico bancario. Todo ello se debía a que la ley fue hecha por los regulados y no por un poder independiente de los intereses de la banca privada. En el fondo, la ley daba vía libre a la autorregulación, esperando que los agentes minimizaran el riesgo por la exposición del patrimonio de los accionistas. En su lugar, establecían válvulas de escape: el artículo 147 de la Ley de 1994 estableció el mecanismo de préstamo subordinado de forma genérica, dando el gran salvavidas en caso de que los muchachos tuvieran problemas.

El tiempo pasaba y el marco de baja regulación y creciente fragilidad incrementaba las tensiones por opciones de liquidez desde el Estado hacia actores privados. Evidentemente, la ley se operativizaba bajo la Junta Monetaria, que era un apéndice de la Asociación de Bancos Privados y sus designios. Por ejemplo, en septiembre de 1995 se reducían las exigencias para conceder créditos de liquidez al simplificar el sistema de acceso para aquellas instituciones financieras que cumplieran con los requisitos sobre patrimonio técnico. En noviembre del mismo año, se sustituyó el sistema de Facilidad de Crédito de Liquidez por el de Operaciones de Tesorería, facilitando su acceso a los recursos del BCE a través de la flexibilización de la entrega de garantías y reducción del piso de las tasas de interés para estos créditos. Las operaciones de Tesorería otorgaban recursos de hasta el 50 % del patrimonio técnico de cada institución. No obstante, tal vez la figura que sobresalió como actor de este proceso de cláusulas de escape o intervención fue el famoso crédito subordinado. Tras el pedido de un gran holding bancario, en 1996 el BCE entregaba un préstamo subordinado al Banco Continental equivalente al 0,7 % del PIB para evitar su quiebra (amparado en el artículo 147 de la LGISF). Al día de hoy sería como si el Estado regalara 700 millones de dólares a dos hermanos sin mayores condiciones; sólo apelando a la buena voluntad. Evidentemente fue un atraco para el país.

Uno de los miembros de aquella Junta Monetaria “independiente” que aprobó el préstamo subordinado al Continental es el hoy candidato a presidente de la República, Guillermo Lasso, quien justificaba la acción como una medida para proteger a los depositantes. El entonces gerente del BCE y vocal de la Junta que también aprobó el préstamo, fue Augusto de la Torre, hoy asesor de Lenín Moreno, y quien en 2020 aseguró que “la realidad ha superado la legalidad” para legitimar el «todo vale» en la crisis del Covid-19. En este sentido, queda un poco difusa la definición de «independencia» que se estipula en un marco de relaciones bancarias imbricadas con el poder político.

La caída del Continental, el cuarto banco más grande de ese entonces, mostró el descalabro del mercado como regulador. La crisis bancaria 1995-96 estuvo a punto de arrastrar a todo el sistema. Durante los dos años siguientes, los intereses bancarios fueron tan altos que no se hizo nada para corregir el marco de 1994 y su regulación secundaria. Todo lo contrario: buscaron salvarse ellos. A finales de 1998, cuando la banca sabía que la situación era insostenible, la Ley de Reordenamiento en Materia Económica creaba la Agencia de Garantía de Depósitos (AGD), un ente que garantizaba tanto los depósitos locales como aquellos de la banca extraterritorial y otra serie de pasivos bancarios adquiridos, en muchos casos, en días previos a la aprobación de la ley. En el fondo, la AGD fue creada por la banca para salvarse con dinero público. La Ley de 1998 significó el mayor atraco de la historia de Ecuador.

En los ’90, el poder de la banca se gestionó desde el joven banquero Guillermo Lasso. Era un vocero joven y efectivo. Representaba lo que los banqueros viejos ya no querían hacer: ser la cara visible del poder. Necesitaban un delfín. En 1994, Lasso pedía públicamente al presidente de la República que aprobara la LGISF. Ese mismo año fue posesionado como vocal de la Junta Monetaria. En 1996, como vocal de la Junta, daba el salvataje al Banco Continental. En 1998, ya en el Gobierno de Jamil Mahuad, fue gobernador y superministro de Economía.

25 años después: los mismos intereses

Con el Gobierno de Moreno y su viraje, la banca estuvo desde el primer día en Carondelet. Captaron la Superintendencia de Bancos y la Junta de Política y Regulación Monetaria y Financiera, desde las que han liberado tasas de interés y han actuado a sus anchas los últimos 4 años. Hoy, como en los ’90, acaban de enviar nuevamente el proyecto de ley reformatoria al Código Orgánico Monetario y Financiero, al que denominan de “defensa de la dolarización”. Aquí los puntos más destacados del proyecto rechazado:

1. De acuerdo al artículo 21 del proyecto, el BCE será autónomo y el Ejecutivo no podrá imponer ninguna política económica; el BCE responderá a su Directorio y a la Junta de Política y Regulación Financiera JPRF, ambas autónomas. Esta propuesta es inconstitucional de acuerdo a los artículos 261 y 303, que señalan que el Estado central es el encargado de la política monetaria y la política económica en general. El BCE es parte de la función ejecutiva y su política se debe alinear al plan de desarrollo.
2. La JPRF y el Directorio del BCE estarán formados, cada uno, por 5 miembros con plenos poderes por 5 años, sin capacidad de remoción y sin responsabilidad ulterior. Estos serán nombrados por la Asamblea en un tiempo no mayor a 15 días desde que el presidente de la República los proponga. Evidentemente, apuran los tiempos para dejar blindado al Directorio, justo antes de que la nueva Asamblea se posesione en mayo de 2021. Repiten las mismas prácticas del siglo XX: una captura del Estado.
3. La reforma entrega un cheque en blanco para que la Junta maneje la reserva internacional, sin ninguna directriz expresa sobre su uso ni responsabilidad sobre la misma. Hasta ahora, la Junta respondía a la Contraloría General del Estado, que podía hacer un examen anual del manejo de la reserva. Esto queda eliminado con esta reforma. La ausencia de sanciones y un marco de regulación adecuado hacen que la Junta no tenga un órgano que supervise si se están haciendo bien las cosas. Si la reserva se pierde por malas decisiones, la Junta no tiene responsabilidad ulterior.
4. Dividen el balance contable del BCE en 4 compartimentos (cuatro balances), diferenciado las prioridades sobre la reserva internacional. El primer balance se crea para garantizar los depósitos de la banca privada en el BCE y deberá ser cubierto en un 100 % con reservas. Si luego de ser cubierto este primer balance sobran reservas, entonces se pueden llenar los siguientes balances para la seguridad social y para los depósitos del Gobierno. La banca sabe que cubrir los 4 balances con reservas es imposible y, bajo esta figura, tácitamente crean un salvavidas para ellos en caso de que algo ocurra. En la práctica, es lo mismo que la AGD de 1998 o los préstamos subordinados aprobados en el artículo 147 de la LGISF de 1994. De nuevo, como antes, el argumento que esgrimen es defender al depositante. La otra conclusión que se desprende de este mecanismo es que todo dólar de petróleo, deuda externa o remesas de migrantes que ingrese, será propiedad de la banca hasta que cubran sus depósitos. Sólo cubierto eso, los dólares sobrantes servirán para cualquier otro fin. No obstante, si el Estado necesita pagar deuda o importar derivados de petróleo, sólo podrá usar los dólares excedentarios, nunca los del primer balance. En la práctica, privatizan las reservas (los activos) y socializan los pasivos. Es tan absurdo e ilegítimo que con deuda externa la sociedad deberá proteger los dólares de la banca privada y la fuga de capitales de la élite. Es tal el nivel de dificultad de esta estructura que la ley establece, que se deberá cumplir en su totalidad desde el 2026.
5. Eliminan las inversiones que el sistema financiero debe tener en el país. En otras palabras, vuelven a articular una autopista para que los dólares salgan eyectados hacia la banca extraterritorial. Dado que el BCE deberá respaldar el 100 % de los depósitos de la banca privada con reservas, entonces lo que ocurre es que cualquier riqueza nacional fruto de las divisas petroleras, mineras, remesas de los migrante o deuda externa, servirán para financiar la fuga de la banca privada. Parafraseando la canción de Yupanqui, “las penas son de nosotros, los dólares son ajenos”.
6. Nuevamente un salvataje por ley. Si la reserva es muy baja por malas decisiones de la Junta o por la liberalización de la economía, la Junta y el Directorio del BCE “recomendará,” al Ministerio de Finanzas que resuelva la situación. En buen romance, el Gobierno central deberá endeudarse para cubrir la reserva y que la banca privada tenga cubiertos en un 100 % sus depósitos. Regresan los salvatajes y los préstamos de liquidez que tanto daño causaron.
7. La reforma termina de anular cualquier mínima posibilidad para que el BCE financie al Gobierno central. Al mismo tiempo, autoriza a financiar a la banca privada. El lobby bancario por más de una década atacó la inversión del Estado porque supuestamente afectaba a la reserva. Si es así, entonces esa crítica se aplica igualmente para los préstamos a la banca privada. Esta ley deja en evidencia que no defienden una idea, sino intereses particulares.
8. Se libera cualquier regulación a las tasas de interés y de comisiones bancarias. Además, se deja la posibilidad de que la Junta, apéndice de la banca, cambie cómo cuantifica o contabiliza el patrimonio que respalda hoy la intermediación de las cooperativas. De esta forma, se sacaría del mercado a más de la mitad de las cooperativas, que necesitan cada vez más patrimonio para participar. Una gran noticia para el oligopolio bancario: quitar actores pequeños del medio para poder seguir subiendo tasas de interés y captar ese nicho de mercado. En la ley de hace un mes era expresa esa intención. Ahora decidieron hacerlo de a poco por regulaciones secundarias de la Junta y sin generar tanto ruido.

Concluyendo

La crisis de 1999 eliminó la banca corrupta e inescrupulosa. La banca que sobrevivió, sin duda, es diferente de aquella del ’99. No obstante, es un error pensar que los escrúpulos se construyen en un ambiente de buenos versus malos, o que son invariantes en el tiempo. Tomar riesgos excesivos, tener a la mano un salvataje de liquidez y usar el poder político para conseguir favores mercantiles que permitan sortear el temporal, son elementos que deformaron los escrúpulos y están siempre latentes; no pueden ser descartados de la discusión por medio de un ejercicio binario de buenos frente a malos. Los banqueros que sobrevivieron a la crisis están en etapa de jubilación y una nueva generación de banqueros emerge. Estos últimos ¿podrán mantenerse firmes ante la tentación de ganancias rápidas y de usar la ley a su beneficio como en los ’90, sabiendo que hoy la Superintendencia, la Junta y el Directorio del BCE son de ellos? La sociedad no se merece que el país esté en manos de 5 bancos que, como antes, vuelven a tener todas las cartas en su poder. La independencia en los ’90 fue un vehículo para la captura del Estado. Hoy vemos los mismos elementos en la supuesta ley de defensa de la dolarización: una dolarización a medida de la banca privada y capturando todas las instancias de control.

[1] La Constitución permite enviar un proyecto económico urgente que obliga a la Asamblea a resolver en 30 días y, si no hay acuerdo para archivar el proyecto en ese tiempo, la ley es aprobada por el Ministerio de la Ley.