Una propuesta para limitar la competencia fiscal
La propuesta de un impuesto mínimo global a las empresas multinacionales planteado por el G7 fue anunciado como un hecho histórico para el sistema fiscal mundial. Esta propuesta busca fortalecer las bases tributarias de los países de los mayores ingresos ante la planificación fiscal de grandes contribuyentes. Ésta sería una respuesta coordinada con el accionar de las multinacionales que, aprovechándose de los avances tecnológico de la economía digital y la profundización de la globalización financiera, buscan los “grises” de una normativa fiscal que queda desactualizada y les posibilita trasladar sus beneficios desde los países donde ocurre la actividad económica a países de baja o nula tributación. Según estimaciones basadas en los reportes país por país, promovido por la iniciativa BEPS de la OCDE,[1] se calculó que los países perdieron una recaudación de entre USD 200 y USD 300 mil millones (equivalentes al tamaño de las economías de Colombia, Perú o Chile) debido a que las empresas multinacionales trasladaron parte de sus beneficios a guaridas fiscales.[2]
El impacto de la erosión de las bases imponibles es por supuesto negativo para todos los países, sobre todo en un contexto de pandemia en el que los Gobiernos requieren recursos adicionales, pero es aún más grave en los países de menores ingresos. No sólo porque supone recaudar menos recursos para financiar el desarrollo en países con alta pobreza y necesidades estructurales insatisfechas, sino también porque implica sistemas tributarios injustos, ya que los contribuyentes que evaden y eluden son aquellos de mayor riqueza (grandes empresas o personas físicas).
La propuesta aprobada en el marco del G7 consiste en aplicar una tasa mínima efectiva del 15 % a las empresas multinacionales, lo cual permitiría recaudar globalmente cerca de USD 275 mil millones anuales adicionales.[3] Los derechos fiscales para recuperar la imposición sobre las ganancias subestimadas se distribuirían en el marco de la OCDE y los recursos recaudados se asignarían según una serie de reglas que, principalmente, favorecerían a los países de origen de las empresas multinacionales. De este modo, de los recursos recaudados, el 61 % iría a los países del G7 (Estados Unidos 31 %, Reino Unido 4 %, Alemania 7 %, Francia 5 %, Italia 2 %, Canadá 2 % y Japón 11 %), mientras que el 12 % iría a China. América Latina[4] recibiría apenas el 3 % de los recursos adicionales (USD 8,7 mil millones), y estos implicarían, en promedio, un aumento del 4,5 % en su recaudación por impuestos a las empresas.
El planteo del G7 es positivo en dos sentidos: por un lado, porque es ventajoso que las empresas multinacionales declaren sus beneficios a nivel mundial, información hasta ahora inaccesible a los países en donde realizan su actividad económica. Por otro lado, es importante políticamente, porque indica que los países más ricos y poderosos se posicionaron en contra de la competencia fiscal. Esto significa que disminuiría la posibilidad de las grandes corporaciones de evadir y eludir impuestos y también se verían debilitadas las guaridas fiscales.
¿Quién se lleva la bolsa?
El diseño del impuesto, sin embargo, ha recibido numerosas críticas desde organizaciones progresistas,[5] principalmente, porque la alícuota es más baja que las tasas legales de la mayoría de los países y porque el mecanismo de distribución de los recaudos beneficia fuertemente a los países más ricos. Tal como está diseñado, el impuesto conllevaría a una transferencia masiva de recursos desde los países donde se genera el valor, hacia los países más ricos, sede de las multinacionales, empeorando aún más las inequidades existentes.
Con respecto a la alícuota del 15 %, se sostiene que es demasiado baja y genera entonces menor recaudación que la potencial. La alícuota debería ser más cercana a las tasas legales de los países que no tienen regímenes de baja tributación.[6] Por ejemplo, la tasa promedio del impuesto a corporaciones es del 23,7 % en los países de la OCDE y del 27 % en América Latina. Si el impuesto global aplicara una tasa del 25 % (manteniendo el mecanismo de redistribución planeado originalmente por la OCDE), entonces lo recaudado sería casi del triple que con una tasa del 15 %, esto es, USD 782 mil millones anuales.
Con respecto a la distribución de los recursos adicionales, se propone que la recaudación debería asignarse a los países donde ocurre la actividad económica, medida por las ventas, la ubicación de capital físico y la nómina (propuesta por Tax Justice Network- TJN) o incluso incluir el criterio de población (propuesto por Thomas Piketty). Si se siguiera un criterio de reparto como el propuesto por la TJN, manteniendo una tasa recomendada del 25 %, entonces observamos lo siguiente (Gráfico 1):
- De los 131 países analizados, 35 pierden con la propuesta de TJN más que el 10 % de los recursos que recaudarían con la propuesta de la OCDE. Dentro de estos países, se encuentran las guaridas fiscales que, por no tener actividad económica real de las empresas, pierden el 100 % de su recaudación con el mecanismo de TJN. Algunos ejemplos son las Islas Caimán, Gibraltar o Maldivas. En este grupo también se encuentran dos países del G7: Estados Unidos (pierde el 23 % de los recursos) y Reino Unido (pierde 15 % de los recursos).
- 7 países europeos pierden hasta el 10 % de los recursos al modificar el mecanismo de distribución: dentro de éstos se encuentran Suiza y Francia (que pertenece al G7).
- 22 países ganan hasta el 10 % de la recaudación estimada con el cambio de mecanismo. Entre estos, se encuentran dos países del G7 (Italia y Alemania) y 4 países del G20 (Corea del Sur, Turquía, Arabia Saudita y Rusia).
- Los 67 países restantes ganan más de un 10 % de los recursos estimados en base a la propuesta de OCDE, si se pasa a un mecanismo basado en que recauden los países donde ocurre la actividad económica. Dentro de este grupo se encuentra la totalidad de países de América Latina incluidos en el estudio (de los cuales Argentina, Brasil y México pertenecen al G20), Japón y Canadá que pertenecen al G7, y otros países del G20 como China, Australia, Indonesia, Sudáfrica e India.
En el caso de América Latina, con este mecanismo y la tasa del 25 %, se recaudarían anualmente USD 42,5 millones adicionales, aumentando, en promedio, un 20,8 % la recaudación de impuestos a empresas (ver Tabla 1).
La solución global requiere incluir a todos los países en la negociación
Reformar las instituciones fiscales es difícil y crear instituciones fiscales globales probablemente lo sea aún más. Sin embargo, las situaciones de crisis, como es el segundo año de pandemia por COVID-19, pueden ser un momento de oportunidad para hacer reformas estructurales.
En la negociación sobre la implementación de un impuesto global a las empresas hay intereses contrapuestos. Analizar su implementación en términos de “ganadores” y “perdedores” resulta útil para prever la factibilidad real de implementar un esquema que realmente implique una mejora para las grandes mayorías.
Por un lado, algunos países que prefieren no avanzar con ninguna propuesta porque se benefician del orden actual. Asimismo, las empresas multinacionales, que facturan cada año el equivalente al PIB de los países europeos más ricos y son las que evaden y eluden, tienen poder económico y político para hacer lobby en contra de la propuesta.
Por otro lado, hay gran cantidad de países que se verían beneficiados con la implementación del impuesto, pero entre estos países se prefieren distintos esquemas de reparto. Por ejemplo, Estados Unidos y Reino Unido se beneficiarían fuertemente de la implementación del esquema propuesto por la OCDE, mientras que 7 de cada 10 países se beneficiarían más de otro tipo de esquema.
Por lo tanto, es imperativo que en la negociación participen todos los países (incluidos los de menores ingresos), de modo de alcanzar un acuerdo que sea una real solución para las mayorías, en lugar de un mecanismo que concentre aun más los recursos.
[1] https://www.oecd.org/tax/beps/beps-actions/action13/
[2] Garcia -Bernardo, Javier; Jansky, Petr (2021). Profit Shifting of Multinational Corporations Worldwide.
[3] https://datawrapper.dwcdn.net/2BhFm/5/
[4] En las estimaciones no está incluido Colombia ni Paraguay.
[5] https://www.latindadd.org/2021/05/21/fiscalidad-de-las-empresas-planes-de-la-ocde-deben-incluir-intereses-de-paises-en-desarrollo/
Jansky, P., Cobham, A., Faccio, T., Garcia-Bernardo, J., Kadet, J., & Picciotto, S. (2021). A Practical Proposal to End Corporate Tax Abuse: METR, a Minimum Effective Tax Rate for Multinationals (No. 2021/08). Charles University Prague, Faculty of Social Sciences, Institute of Economic Studies.
[6] De los 109 países para los cuales la OCDE sistematizó tasas de impuesto a las corporaciones, 11 tienen una tasa legal de 0 %, 10 países una tasa menor a 15 %, 18 países una tasa mayor o igual a 15 % y menor a 20 %, 21 países una tasa mayor o igual a 20 % y menor a 25 % y 49 países una tasa de 25 % o más.
